Минфин РФ блеснул финансовой инновацией: теперь богатые регионы смогут платить бедным, минуя федеральный центр
Российский минфин продолжает фонтанировать идеями, как перераспределить финансовые потоки между центром и регионами. Свежие поправки в Бюджетный кодекс, разработанные ведомством Антона Силуанова, предлагают очередную новацию — горизонтальные субсидии. Если предложение пройдет, один регион сможет предоставлять другому деньги без оглядки на федералов. Мнения экспертов «БИЗНЕС Online» разделились от «давно пора было» до «минфин сошел с ума».
Деньги в обмен на «стулья»
Неназванный представитель минфина заверил газету «Ведомости», что новый порядок увеличит варианты сотрудничества регионов и муниципалитетов. Условно, одному субъекту РФ нужно отправлять большое количество грузов, а у другого есть порт, и первый дает второму деньги на его реконструкцию. Впрочем, не совсем ясно, насколько жестко будет соблюдаться принцип целевого финансирования. Пока предполагается, что цели и условия субсидирования будут прописаны в межрегиональных соглашениях, а его порядок определит региональное законодательство. Также неплохо было бы разъяснить права регионов при распоряжении деньгами. По своему усмотрению они могут тратить совокупно около 800 млрд. рублей, но 90% расходов или 10,7 трлн. рублей «зарегулированы». По хорошему, центр должен «освободить» часть этих денег, иначе у регионалов просто не останется на руках свободных средств.
Тем не менее поправки в Бюджетный кодекс предложили сами субъекты федерации, чтобы их главы могли напрямую договариваться о софинансировании расходов, рассказал изданию представитель минфина. «Фактически Москва сможет оплачивать расходы Чечни», — заявил некий региональный чиновник. Рады ли будут такому развитию событий те же москвичи? Впрочем, потенциально круг регионов, способных предоставить горизонтальные субсидии, не ограничиваются столицей и нефтяной Сибирью. Донорами смогут стать субъекты РФ, у которых дотации федерального центра в течение двух лет не превышали 10% собственных доходов. Татарстан, например, проходит по этому критерию. При этом есть опасения, что взаимовыгодное сотрудничество может обернуться довольно неприглядной стороной. Как известно, просьбы помочь деньгами власти любого уровня в нашей стране могут сделать очень убедительными. В конце концов, никто не отменял принцип времен коллективизации: «Колхоз дело добровольное, хочешь — сам вступай, не хочешь — корову отберем».
Федеральный бюджет разгружают от трансфертов
Потенциальная очередь просителей денег еще длиннее. Неспроста ведь с 2001 года общее число регионов-доноров в России сократилось с 20 до 13. Где-то на другом полюсе находится группа субъектов, которые живут практически за счет остальной страны. К слову, в октябре 2016 году депутаты Госдумы спросили председателя Счетной палаты Татьяну Голикову: как получилось, что доходная часть бюджетов 9 регионов сформирована за счет межбюджетных трансфертов на 60% и более? Например, Ингушетия — 85,7%, Чеченская Республика — 82,8%, Алтай — 74%, Тыва — 73%, Крым — 69%, Дагестан — 68%, Карачаево-Черкесия — 64%, Севастополь — 60%. Дескать, с Крымом понятно — тот находился «под гнетом киевских властей», но остальные-то что?
Позволим себе процитировать часть ответа Голиковой. «Понятно, что в Южном федеральном округе сосредоточилось большее количество высокодотационных субъектов РФ. Тому есть свои объяснения. Но я не буду на этом сегодня останавливаться. Главное другое — что, благодаря нашей совместной работе, в том числе парламента, в 2016 году была создана рабочая группа в правительстве по совершенствованию межбюджетных отношений, которая провела соответствующую работу по инвентаризации полномочий, которые закреплены за уровнями бюджетной системы. И на основе этого сейчас, при внесении бюджета 2017–2019 годов, будут изменены подходы к предоставлению финансовой помощи», — ответила глава Счетной палаты.
Не исключено, что один из плодов этой работы мы сейчас и наблюдаем. До последнего времени расходы, затрагивающие смежные области (например, реновация системы водоснабжения у «соседей»), финансировались центром через «иные межбюджетные трансферты». Их доля в текущем году составляет 10% от 1,6 трлн. рублей, общей суммы трансфертов в регионы, или 145 млрд. рублей. Но уже через два года они будут урезаны до 92 млрд. рублей, и вот тут-то пригодятся горизонтальные субсидии. Предполагается, что этот механизм заработает при исполнении бюджетов на 2018–2020 годы.
Однако резко снизить паек, например, «горячему» Кавказу власти вряд ли рискнут. Вспоминается ноябрьский скандал с Рамзаном Кадыровым, который в своем «Инстаграме» проехался по варианту бюджета, предлагаемому минфином: «Если и дальше продолжится практика урезание бюджета, республика не сможет развиваться, нам не удастся выполнить взятые на себя социальные обязательства». Силуанов ответил: мол, пирог трансфертов еще и начинали делить, но дискуссию прекратил Кремль. Уже на следующий день после спича Кадырова на сайте президента появилось распоряжение «Рассмотреть вопрос о возможности увеличения объема финансирования государственной программы РФ «Развитие Северо-Кавказского федерального округа на период до 2025 года при формировании проекта федерального бюджета на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов». Так что в первую очередь урезать осетра могут европейской части РФ, Уралу и Сибири.
Прежние шаги Минфина энтузиазма не вызвали. Что теперь?
Осталось дождаться реакции регионов-доноров на инициативу минфина. Напомним, ряд решений ведомства Силуанова по перераспределнию денежных потоков (включая удержание еще 1% налога на прибыль в пользу центра) вызвал этой зимой резкую реакцию Рустама Минниханова, который назвал такие шаги раскулачиванием. «На следующий год опять идет увеличение НДПИ — плюс 1 процент прибыли мы отдаем. В одностороннем порядке принимаются решения на федеральном уровне. Никаких согласований! Плюс есть еще попытка изменить соотношение по софинансированию. Те, кто хорошо работает, вообще не должны получать федеральных субсидий. Это вообще глупости! Куда страна идет? Чем… Мы же федеративное государство. Как мы не можем участвовать в федеральных программах? Это вообще непродуманное решение, — отрезал президент РТ на декабрьском заседании Госсовета РТ. — Так же нельзя! Мы понимаем, что надо поддерживать регионы-реципиенты, но не за счет того, чтобы изымать, ухудшать ситуацию, которая сегодня есть».
В январе на Гайдаровском форуме его поддержал Анатолий Артамонов, губернатор Калужской области — еще одного региона-донора. «Та политика, которая сегодня складывается из закрепленных различными нормативными документами, прежде всего минфина, на межбюджетном уровне, между регионами и федерацией носит яркий дестимулирующий характер», — заявил он.
Впрочем, некоторые эксперты «БИЗНЕС Online» приветствуют механизм горизонтальных субсидий, предложенный минфином. Другие же сомневаются и видят потенциальные проблемы.
«Это изъятие дополнительных средств из регионов-доноров»
Оксана Дмитриева — депутат Заксобрания Санкт-Петербурга, экс-депутат Госдумы:
— Есть варианты построения горизонтальных трансфертов, например, в Германии. Но это все равно довольно сложная схема, которая идет вместо вертикальной системы, когда отчисляются средства в федеральный бюджет. При таком высоком распределении и концентрации средств на федеральном уровне практически 65% налоговых доходов идут на федеральный уровень от консолидированного бюджета и потом перераспределяются, такое небольшое количество регионов-доноров лишь усложняет систему, делает ее менее прозрачной, она и так достаточно непрозрачна. Расчеты трансфертов, дотаций дополняются еще целым рядом других видов дополнительных дотаций на выравнивание и так далее. Затем все идет отдельно по переданным полномочиям, отдельно по перераспределению доходов от углеводородов, от акцизов. Очень много дополнений было в связи с введением закона о консолидированной группе налогоплательщиков. Уже нет одного трансферта, а он дополняется вертикально. Уже нет никакой формулы, ничего, полный произвол межбюджетных отношений.
У нас очень много выдумывается, как в том анекдоте, когда еврей пришел к ребе и сказал: «У меня умирает курица». Ребе ответил: «Нарисуй крестик». Еврей нарисовал крестик на клюве, но курица все равно умирает. Тогда ребе посоветовал нарисовать нолик на перьях. Нарисовал — курице все хуже. Тогда тот посоветовал поставить галочку на левом боку. Сделал, но курица умерла. А ребе говорит: «Ай-яй-яй, у меня было еще столько задумок!» Примерно так по всему направлению. Минфину нужно демонстрировать хоть какую-то работу. Все говорят о реформе, о том, что система межбюджетных отношений запутана и непонятна, нет четкой схемы, уже давно деньги идут в центр. Теперь дополняют еще одной системой, которая сделает все еще более непрозрачным.
Это изъятие дополнительных средств из регионов-доноров. Санкт-Петербург — это единственный регион, где есть профессиональный парламент, где есть реальная оппозиция. Это регион-донор, но и то степень непрозрачности бюджета и уровень непрофессионализма в представлении и рассмотрении бюджета на порядок ниже, чем на федеральном уровне. Не анализирует бюджеты регионов-доноров федеральная Счетная палата, а контроль со стороны региональный счетной палаты ничего не выявляет. Сначала надо привести к одной законодательной базе бюджетирование, рассмотрение вопроса о бюджете, отчетности в субъектах федерации. При всей нашей претензии к федеральному бюджету на уровне регионов это какая-то фантастика абсолютной безграмотности.
«Я не очень понимаю, почему в этой инициативе только регионы-доноры остаются»
Владимир Назаров — директор Научно-исследовательского финансового института:
— На самом деле, я не очень понимаю, почему в этой инициативе только регионы-доноры остаются и почему указана доля дотаций не более 10%. На мой взгляд, это не совсем правильно, потому что инструмент горизонтальных субсидий полезен для всех субъектов РФ вне зависимости от их финансового положения. Речь не идет лишь о переносе какой-то ответственности на кого-то, — речь идет о том, чтобы повысить эффективность расходования бюджетных средств. Есть несколько примеров. Допустим, инфраструктура: два ваших поселения на границе одной области, а более удобная дорога между ними проходит по другому региону. Как ремонтировать эту дорогу, если другой субъект ее не ремонтирует? Сейчас ремонт такой дороги будет нецелевым расходованием средств. Поэтому, чтобы сейчас ее отремонтировать, два субъекта должны договориться и создать совместно какое-нибудь унитарное предприятие или совместное акционерное общество, влить в него стартовый капитал и ремонтировать дорогу. Понятно, что ради одной небольшой сельской дороги никто не будет затевать такую большую идею. В результате дорога не будет отремонтирована, хотя два субъекта были бы не против. А если бы была разрешена прямая субсидия из одного региона в бюджет другого с целью все-таки отремонтировать эту дорогу, которая нужна, — это было бы проще.
То же самое по вывозу мусора. Это еще более очевидный пример. Если с удаленных территорий вывозить мусор в областной центр на мусоросжигательный завод не выгодно, то на территорию другого региона — вполне. И вы бы заплатили этому региону, чтобы он утилизировал мусор на своей территории. То же самое с учреждениями здравоохранения. Они из бюджета субъекта финансируются. Но это характерно для мелких субъектов, например, у Еврейской автономной области есть туберкулезный диспансер, который практически не используется. А в 200 километрах есть хабаровский диспансер, но уже большой. В принципе, было бы логично, если бы ЕАО заплатили Хабаровскому краю за то, чтобы там в более приемлемых условиях содержались больные. Таких примеров можно найти массу, они, может быть, не все такие крупные и яркие, но тем не менее их найти можно много. Поэтому этот инструмент будет востребован не только богатыми регионами, но и дотационными.
«Новость не очень хороша с точки зрения экономического роста»
Наталия Орлова — главный экономист Альфа-Банка:
— Я так понимаю, что федеральный центр хотят изъять из этой схемы. С точки зрения федерального центра, картина понятная — это попытка сделать сбалансированным суммарный региональный бюджет. Мне кажется, трансферт в региональный бюджет создавал определенный риск для федерального бюджета. А схема, когда федеральный центр будет выключен из взаимоотношений с регионами, а регионы будут на самофинансировании в широком смысле? Понятно, что один регион сможет у другого привлечь средства, но все регионы суммарно будут поставлены в условия самофинансирования. Это, с точки зрения управления рисками на федеральном уровне, понятная картина и понятные преимущества для федерального центра.
Допустим, для перспективы повышения суверенного рейтинга эта новость выглядит хорошей. С другой стороны, она не очень хороша с точки зрения экономического роста. Потому что в какой-то степени это означает, что, если регион не может получить финансирование из федерального центра, то у него, возможно, не будет достаточно аргументов, чтобы договориться с соседями. Или если ему надо будет поднять очень высокую сумму, а одного региона-донора будет недостаточно, нужно будет договариваться с большим количеством регионов. Так что, я думаю, для регионов это жесткая система. С другой стороны, есть очень большие сомнения в эффективности, в экономическом мультипликаторе бюджетных расходов. В целом я бы не драматизировала экономические последствия. Хотя, еще раз повторюсь, для регионов ситуация будет более сложной. Но в этом есть и свои плюсы, поскольку есть регионы, которые избыточно опирались на федеральную поддержку, их это будет дисциплинировать. А минус в том, что будут регионы, которым действительно нужна была федеральная поддержка, а теперь будет сложнее договариваться по горизонтали. Я считаю, что с точки зрения суверенного риска и управления федеральными рисками, это достаточно понятный и прагматичный шаг.
«Это очередная глупость российского Минфина»
Шамиль Агеев — председатель ТПП РТ:
— Это очередная глупость российского минфина. Там сейчас специалистов практически нет, поэтому и придумывают такие глупости. И главное — придумывают в начале года, ни с кем не проработав, ни с кем не посоветовавшись, не проведя никаких слушаний. Не пригласили, к примеру, на посвященную этому вопросу конференцию ни ученых, ни практиков.
Нужен ли этот механизм регионам? Я думаю, лучше об этом спросить в министерстве финансов, я об этом не могу ничего сказать. Может быть, какие-то проекты и могли бы быть профинансированы в Татарстане или Татарстаном. Но в чем сложность? В том, что у нас не работает банковская система. Вот я вчера рассматривал три проекта на нашем совете, на 650 миллионов рублей. И везде только собственное финансирование, нигде не рассматривается участие банков. Как будто они враги народа, как будто они выключены из нашей жизни.
«Сейчас регионы практически лишены возможностей для горизонтальных субсидий»
Вадим Хоменко — замминистра образования и науки РТ, член-корреспондент Академии наук РТ, доктор экономических наук:
— Об этом я сам давно говорил — уже лет 10–15, наверное, — эта форма в России целесообразна. Вместо того, чтобы «гонять» деньги через центральный бюджет, нужно ориентироваться на инициативу самих регионов. И те средства, которые есть у региональных бюджетов, направлять в те регионы, с которыми у них есть совместные проекты. Или проекты, в которых они заинтересованы, но на добровольной основе. Это повысит их ответственность и стимулирует их работу. Это вполне нормальный вариант.
Проекты могут быть профинансированы самые разные. Вот есть у нас мультимодальный логистический центр в Свияжске, который считается региональным. Есть регионы, которые были бы заинтересованы в его финансировании. Но это инфраструктурный объект, а могут быть и производственные проекты. Можно открывать для них кредитные линии, насколько это позволяет региональный бюджет.
Но все это надо делать изначально, чтобы у регионов были средства для горизонтальных субсидий. Сейчас же регионы практически лишены таких возможностей. Вы знаете пропорции финансирования, которые были последние годы? Это 70 на 30. 70 процентов — федеральный бюджет, а 30 остается в регионах. При таком распределении у регионов никогда не будет свободных средств.
«Доноры должны быть как-то простимулированы»
Марат Галеев — заместитель председателя комитета по экономике, инвестициям и предпринимательству Госсовета РТ:
— В определенное время мы сами выступали с подобными предложениями, причем неоднократно. В частности, Фарид Хайруллович (спикер Госсовета РТ Ф. Х. Мухаметшин — прим. ред.) с такими предложениями выступал. Но речь шла о том, чтобы самодостаточные регионы, которые являются донорами, уменьшили бы платежи в «общий котел», а взамен брали бы «на буксир» дотационные регионы для совместной реализации тех или иных проектов. А если нам не предлагают ничего взамен, то это предложение не совсем понятное, здесь надо прояснить. Но в общем-то доноры должны быть как-то простимулированы для этого. Чтобы они не в общий котел платили, а тянули бы имеющие межрегиональное значение те или иные инфраструктурные проекты. При таком раскладе это имело бы смысл. Вполне вероятно, что мы были бы заинтересованы в этом. А с однозначным перекладывании расходов на субъекты вряд ли кто согласится.
По такой схеме могли бы быть профинансированы такие большие инфраструктурные проекты, как строительство транспортного коридора «Север-Юг – Запад-Восток». «Север-Юг» проходит через Татарстан, Оренбургскую область и далее в Казахстан и Китай. Казахстан свою часть уже сделал, а наша до сих пор недоделана. До сих пор идут межведомственные споры… Вот этот проект можно было бы профинансировать таким образом. И по ВСМ финансирование могло бы принять такой же характер. А поскольку есть проект тянуть эту ВСМ в Пекин, то могло бы быть софинансирование таких проектов. Но это большие проекты. А так любой инфраструктурный проект или какая-то совместная разработка могла бы опираться на такую горизонтальную субсидию. Но для этого субъекты должны быть простимулированы соответствующим образом.
Игорь Ким, Елена Колебакина, Александр Гавриленко
Источник: “Бизнес Online”
