Профессор Дэниел Дрезнер об эффективности санкций США и перспективах их отмены
В ближайшие дни Минфин США должен вывести три компании российского бизнесмена Олега Дерипаски — En+, «Русал» и «Евросибэнерго» — из-под действия санкций. При этом, как написала вчера газета The New York Times, условия конфиденциальной сделки на самом деле являются куда менее карательными для господина Дерипаски, чем это публично заявляет администрация президента США Дональда Трампа. О тактике Белого дома и Конгресса, а также о том, как долго Россия будет жить под американскими санкциями разного рода, корреспонденту “Ъ” Екатерине Мареевой рассказал в рамках Гайдаровского форума профессор Университета Тафтса (штат Массачусетс, США) Дэниел Дрезнер.
О поведении Москвы
— Эффективны ли с американской точки зрения санкции, действующие против России?
— Я бы сказал нет, с американской точки зрения они по большей части неэффективны. Но это зависит от того, что называть эффективностью и успехом. Целью санкций всегда должно быть изменение поведения тех, на кого они наложены. Так, США хотели, чтобы Россия изменила свое поведение в области прав человека (когда приняли акт Магнитского) или политику по отношению к Украине.
США приводят аргумент, что санкции остановили Россию от более агрессивных действий на Украине. Думаю, это может быть правдой. Но при этом нельзя сказать, что Соединенные Штаты заставили Россию быть с Украиной вежливой или хоть как-то улучшили ситуацию в сфере защиты прав человека. Также проблема в том, что Запад и США оценивают эффективность санкций с точки зрения того, повлияли ли они на экономику. Эта цель действительно была достигнута в двойном объеме, но это промежуточный этап. И если санкции накладывались, чтобы повлиять на поведение, то ясно: Россия свое поведение не поменяла.
— Почему?
— Во многом потому, что от России хотят того, чего сложно добиться с помощью санкций самих по себе. Отказ от своих территорий — самый большой вопрос в международных отношениях для любой страны. Для России однозначно Крым является ее частью. Я сейчас не говорю о законности этой позиции. Я лишь говорю, что с российской точки зрения Крым — часть России. Чтобы добиться отказа от Крыма, нужны более сокрушительные санкции, которые, возможно, придется применять повсеместно. А этого никогда не произойдет.
Вторая причина в том, что Россия — великая держава. И останется ею, даже понеся ущерб от санкций, потому что это заложено в ее истории: страна привыкла к автаркии, и эффект от уже введенных санкций не был настолько существенным, чтобы пойти на такие уступки.
Есть и еще один момент. Думаю, Россия понимала, что ее ждут конфликты с США в будущем, особенно после 2014 года. Шансов на то, что она пойдет на уступки, не было, потому что это могло бы еще сильнее подтолкнуть США к новым ограничениям.
— В 2003 году в статье «Скрытая рука экономического принуждения» вы писали, что эффективные санкции обычно срабатывают на стадии угроз и нет необходимости применять их. Напротив, неэффективные санкции доходят до реализации гораздо чаще. В 2019 году вы по-прежнему так считаете?
— Я верю, что это работает и в 2019 году. В каком-то смысле сейчас это даже более актуально. Потому что санкции стали мощнее с тех пор, как я написал эту статью, государства стали использовать финансовые инструменты более изощренно. Давайте говорить об этом на примере санкций США в отношении России. Можно сказать, что первый раунд санкций, наложенных из-за Крыма, был в некотором роде символическим (17 марта 2014 года США ввели санкции против 11 высокопоставленных российских чиновников.— “Ъ”). Эти санкции не были серьезными, и ясно, что это была своеобразная угроза: могут быть наложены более серьезные ограничения. Вы не всегда получаете с помощью угроз то, что хотите, но есть определенная корреляция, и санкции все-таки лучше работают на стадии угроз.
О расширении санкций
— Есть ли у США пространство для качественного расширения санкций? Какие еще козыри припрятаны в рукаве у американских властей?
— Думаю, отключение России от системы SWIFT было бы для нее сродни взрыву атомной бомбы. Но в то же время это красная линия, пересечение которой может привести к более агрессивным военным действиям (со стороны России.— “Ъ”). Если США при правлении Дональда Трампа смогли в одностороннем порядке ввести такие санкции в отношении Ирана, они теоретически могут применить их и против России. Но думаю, президент Трамп все же не сделает этого по разным причинам. Мое чутье подсказывает, что это не приведет Вашингтон к желаемым целям и, наоборот, может поспособствовать эскалации конфликта.
Есть еще один способ спровоцировать эскалацию конфликта — возродить Координационный комитет по экспортному контролю (КОКОМ), через который страны НАТО, Япония, Швеция и еще несколько государств ввели против СССР эмбарго в отношении важных стратегических товаров. Если Соединенные Штаты будут придерживаться точки зрения, согласно которой мы сейчас находимся в состоянии новой холодной войны, то они могут воссоздать эту структуру.
Координационный комитет по экспортному контролю был создан в 1949 году по инициативе США. 17 стран входили в него, еще шесть сотрудничали с ним. Комитет разработал стратегию, по которой технику или технологии могли поставляться в социалистические страны только спустя четыре года после серийного выпуска. Существовало три списка: товары и технологии с полным запретом на экспорт, на поставки в ограниченном количестве, на неограниченный экспорт, но с последующим контролем над использованием.
— Вы упомянули отключение России от SWIFT. Россия пытается создать свой аналог этой системы. Что вы думаете об этом?
— Я не очень оптимистично смотрю на эту идею.
— Почему?
— Над аналогом этой системы в России работают последние несколько лет и пока не достигли успеха. Система SWIFT существует за счет очень мощного сетевого эффекта. Подобные технологии тем полезнее, чем больше людей и институтов используют их. Россия может попытаться создать альтернативу, но вопрос в том, почему другие банки должны согласиться сотрудничать с ней. Конечно, если США будут злоупотреблять давлением с помощью SWIFT, это, в конечном счете, может подтолкнуть и другие страны к созданию альтернатив. Но думаю, пока мы не приблизились к этому моменту, поэтому и сомневаюсь в попытках России создать свой аналог этой системы.
— Вы сказали о том, что возрождение КОКОМ может нанести России серьезный ущерб. Российский экономист Андрей Мовчан говорил в одном из своих интервью, что наиболее болезненными для России могли бы быть санкции на поставку технологий. В первую очередь он говорил о добыче сложных видов нефти, сфере энергетики и ИТ. Вы согласны с этим?
— Да, это как раз то, о чем я говорил, когда упоминал КОКОМ. Об этом также говорится в статье, которую Питер Харрелл (юрист, занимавшийся санкционной политикой в администрации Барака Обамы.— “Ъ”) недавно написал для журнала Foreign Affairs.
Думаю, в долгосрочной перспективе это могло бы нанести России серьезный ущерб. Но в краткосрочном периоде страна вряд ли столкнется с какими-то серьезными последствиями. Тем более что против таких санкций существует мощное лобби. Например, энергетический сектор в США не был бы в восторге от запретов. Но если эти санкции все же будут введены, для России это станет проблемой.
Помимо этого, вопрос в том, выберут ли путь санкций такие страны, как Китай, и достаточно ли сложны китайские технологии, чтобы заменить американские. Но я точно могу сказать: чем больше времени проходит, тем больше Китай становится противовесом США в технологическом плане и тем сложнее будет решиться на введение подобных санкций.
— И это причины, по которым эти санкции, хотя и могут быть эффективными, до сих пор не введены ни США, ни странами Европы?
— Есть несколько причин. Первая — та, о которой я уже сказал. В том же энергетическом секторе есть заинтересованные группы, которые хотели бы продолжить вести бизнес с Россией.
Вторая причина: при всех разногласиях с Россией, поскольку она великая держава, существует концепция, согласно которой у нее с США налажены отношения, от которых каждый хочет получить выгоду. Отход от этих отношений еще больше откинул бы нас во времена холодной войны.
И наконец, влияет тот факт, что сейчас президентом США является Дональд Трамп. И даже несмотря на то, что не все в его администрации с ним согласны, он все-таки считает, что с Россией лучше дружить, чем быть врагами. Поэтому он наложил бы вето на такое решение.
— Продолжая тему энергетики и различных групп интересов: как, по вашему мнению, будет развиваться ситуация с Северным потоком-2? Пойдут ли европейские компании на уступки США, опасаясь санкций, или смогут отстоять свое право на участие в проекте?
— Это полностью зависит от самого Европейского союза и, в частности, Германии. Мы уже наблюдали похожую ситуацию, когда в начале 1980-х США пытались наложить аналогичные санкции на поставки советского газа с помощью бойкота западных газовых компаний. Тогда Западная Европа выстояла перед угрозой этих санкций и по большому счету приказала своим компаниям: ни при каких условиях не уступайте США. Если они и в этот раз отдадут такой приказ, думаю, европейские компании не будут считаться с угрозой санкций.
Возникает вопрос, могут ли быть финансовые санкции США настолько мощными, что у европейских компаний не останется другого шанса, кроме как подчиниться им. Ответа на этот вопрос мы не знаем. Однако если США будут двигаться в этом направлении, то уже не Россия, а ЕС может заинтересоваться в создании альтернативы SWIFT. А это уже может все изменить.
В 1981 году администрация президента США Рональда Рейгана запретила американским компаниям поставлять в СССР электронное и нефтегазовое оборудование. В этот период прокладывался газопровод Уренгой—Помары—Ужгород, и в проекте участвовали европейские компании и банки. Спустя год эмбарго ужесточили: запрет ввели не только на американское оборудование, но и на товары европейских филиалов американских фирм. Такое решение не устроило крупнейшие европейские страны, и летом 1982 года правительства Великобритании, Западной Германии, Франции и Италии объявили санкции США незаконными и настояли на том, чтобы европейские компании продолжали поставки.
О плате за Крым
— Российские власти часто говорят, что санкции превратились в инструмент геополитики и стали хорошим способом устранить экономических соперников. Это действительно так?
— Нет, не думаю. Я понимаю, почему возникает необходимость рассуждать таким образом. И санкции действительно задействуют экономические механизмы, чтобы помочь достижению политических целей, а после введения ограничений существует экономический интерес для их поддержания. Но все же мысль о том, что США делают это, потому что боятся конкуренции с Россией, неверна.
— В июне в колонке для The Washington Post вы написали, что урегулирование конфликта на Украине возможно, если Донбасс получит небольшую автономию, Россия отступит в пределы своих границ, а санкции, связанные с этим конфликтом, будут сняты. Как в этот сценарий вписывается вопрос принадлежности Крыма?
— В ситуации с Крымом каждый останется при своем мнении. Санкции, введенные именно из-за полуострова, будут сохраняться, ни одна западная страна не признает его частью России. Крым же при этом будет оставаться в ее составе, и не думаю, что существуют интересы, которые могут заставить Россию отказаться от него. Эта ситуация будет похожа на ту, что сложилась с Северным Кипром. Восприятие ситуации изнутри отличается от того, что признано международным сообществом. Но Крым, конечно, будет от этого страдать, потому что в результате он не будет получать прямые иностранные инвестиции.
— А в чем здесь компромисс?
— Компромисс будет по поводу Донбасса, а не по поводу Крыма. В какой-то момент Крым будет отодвинут на задний план, и, если решатся все остальные проблемы вокруг украинского конфликта, это, вероятно, позволит укрепиться двусторонним отношениям (России и США.— “Ъ”), и они станут прочнее, чем сейчас.
— То есть вы верите в то, что, если минские соглашения наконец будут выполняться, Крым может и дальше оставаться российским, но часть санкций при этом будет снята?
— Думаю, это возможно. Вспомните, как накладывались санкции. Первый раунд, как я уже говорил, был более символическим. Он не был разрушительным для российской экономики. Второй раунд начался после того, как Россия активизировала свою деятельность на Донбассе, и эти санкции были уже более болезненными. Поэтому если Минск и Минск-2 (документы 2014 и 2015 годов об урегулировании вооруженного конфликта на востоке Украины.— “Ъ”) будут соблюдаться, если Донбассу будет предоставлена небольшая автономия и это поможет Украине восстановить контроль над своими суверенными территориями, не считая Крым, мы сможем увидеть снятие большинства санкций (наложенных в связи с конфликтом на Украине.— “Ъ”).
Но цена, которую Россия заплатит за это, состоит в том, что другие санкции будут оставаться в силе, и Запад по-прежнему не будет признавать российский контроль над Крымом.
Об обоснованности введения санкции
— В январе 2017 года, когда о вмешательстве России в выборы США только начали говорить, вы написали в колонке для The Washington Post, что в докладе спецслужб по этому делу слишком мало доказательств. Сейчас, когда расследование спецпрокурора Роберта Мюллера ведется более полутора лет, доказательств достаточно?
— Давайте так: уверен ли я, что Россия пыталась вмешаться в выборы в 2016 году? Да, абсолютно уверен. Уверен ли, что российские власти или связанные с ними люди действовали согласованно с людьми из кампании Трампа? Да, уверен. Уверен ли я, что Дональд Трамп знал об этом? Пока нет. Но это не значит, что я уверен в его непричастности, я просто пока не знаю. Уверен ли я, что российское вмешательство повлияло на результат выборов 2016 года? Нет, не уверен и не знаю, буду ли уверен когда-нибудь, потому что это тяжело доказать.
Я жду, когда выйдет новый отчет Роберта Мюллера, потому что он, возможно, даст ответы на вопросы, которыми я задаюсь. Потому что пока мы видим отдельные детали большого пазла, но очевидно, что у Мюллера больше информации, чем нам показали. Все говорит о том, что он завершит свое расследование в ближайшие два-три месяца. Меня особенно интересуют подробности того, каким именно было сотрудничество между людьми из российского правительства и участниками кампании Трампа.
— В той же колонке 2017 года вы говорили, что первые обнародованные доказательства российского вмешательства могут быть неубедительными из-за того, что рассекречивание информации, полученной следствием, могло поставить дальнейшее расследование под угрозу. Однако по этой же причине эти доказательства не способны убедить простых граждан, что санкции оправданы. Как в таком случае должны действовать власти, чтобы доказать населению как США, так и России необходимость введения санкций?
— Во-первых, я должен сказать, что сейчас мы знаем гораздо больше, чем знали в январе 2017 года. Мы знаем причины, по которым это расследование было начато. Знаем о встрече в Trump Tower летом 2016 года (встреча Дональда Трампа-младшего с российским адвокатом Натальей Весельницкой.— “Ъ”). Знаем, что бывший глава предвыборной кампании Трампа (Пол Манафорт.— “Ъ”) отправлял данные предвыборных опросов видным политическим деятелям и бизнесменам на Украине и в России. Мы знаем, что некто Роджер Стоун (американский политконсультант и лоббист.— “Ъ”) мог контактировать с WikiLeaks, а этот сайт в некоторой степени сотрудничает с людьми из России. Я согласен, что мы по-прежнему многого не знаем, но я верю, что доклад будет достаточно прозрачным.
— Я говорю не совсем об этом. Я говорю, что первые санкции за вмешательство были наложены, когда еще не было опубликовано достаточно данных…
— Вы имеете в виду дипломатические санкции?
— Да. И похожая ситуация была, например, когда Великобритания обвинила Россию в отравлении экс-сотрудника ГРУ Сергея Скрипаля и его дочери Юлии. США, Канада и страны Европы выслали из своих стран более 100 российских дипломатов задолго до того, как Лондон выложил в открытый доступ видеозаписи с камер наблюдения в Солсбери и сказал, что отравителями были Петров и Боширов. Как нужно объяснять необходимость таких действий людям?
— Во-первых, это всегда проблема. То же самое было во время Карибского кризиса. Сначала США обвинили СССР в размещении ракет на Кубе, и только потом продемонстрировали в Совете Безопасности ООН снимки пусковых установок советских ракет.
Понятно, что нужно предоставлять настолько много информации, насколько это возможно. Но также понятно, почему разведывательные службы всегда относятся к таким идеям подозрительно: это может выдать их источники и методы сбора информации. Я думаю, что в случае с вмешательством все достаточно прозрачно и не должно составлять какую-то проблему.
А в случае с делом Скрипалей санкции были скорее дипломатическими, чем экономическими, а это другое дело. Когда санкции дипломатические, не совсем понятно, зачем делать расследование абсолютно прозрачным, ведь ограничения накладываются только на государство (не затрагивая простых граждан.— “Ъ”).
В то же время я согласен, что если страна собирается наложить санкции, затрагивающие более широкую группу людей или наносящие более серьезный ущерб экономике, открытой должно быть как можно больше информации. И это, кстати, один из вопросов, по которым существует напряженность между США и ЕС. Потому что США всегда накладывают санкции на основе так называемой сверхсекретной информации, в то время как Европейский суд по правам человека постоянно добивается обнародования этой информации, чтобы убедиться в оправданности санкций.
О снятии ограничений
— В конце декабря Минфин США предложил снять санкции с компаний, связанных с Олегом Дерипаской, поскольку он сократил свою долю в них. Сенат проголосовал против сохранения ограничений, но Демократическая партия настаивает на том, чтобы санкции остались в силе. Почему так происходит, если бизнесмен пошел на уступки и снизил свою долю в компаниях?
— В первую очередь, давайте проясним, о каких уступках мы говорим на самом деле. Да, господин Дерипаска действительно снизил доли в своих компаниях. Но вопрос в том, отказался ли он от контроля над ними. Не знаю, что он сделал на самом деле, но подозреваю, что он мог недостаточно снизить контроль для того, чтобы удовлетворить демократов.
О второй и более серьезной проблеме вы уже упоминали. Россияне не совсем понимают, насколько глубока рана, которую в 2016 Россия нанесла Демократической партии. Можно утверждать, что долгое время именно демократы выступали за более мирные отношения, а президент Обама — за перезагрузку. Но те времена прошли. И я не думаю, что они скоро вернутся.
Для того чтобы санкции были сняты, нужно пойти на какую-то очень существенную, даже колоссальную уступку. Это должен быть символический жест, будь то какие-то действия, касающиеся Восточной Украины, уход (президента РФ.— “Ъ”) Владимира Путина со своего поста или что-то другое, что позволило бы демократам быть менее воинственными.
— Предыдущие санкции США против России, такие как поправка Джексона—Вэника, действовали на протяжении 38 лет…
— Да, много лет. И вскоре после их снятия приняли акт Магнитского (пришел на смену поправке и до сих пор остается в силе.— “Ъ”).
— Как долго России ждать снятия нынешних санкций? Или они навсегда?
— Боюсь, что ответ на последний вопрос — «да». Как минимум это касается санкций, которые вводил Конгресс. Да, существует закон, с помощью которого президент тоже может накладывать санкции без принятия нового закона для этих целей. Но, к сожалению, санкции любит именно Конгресс. Причина в том, что он не играет большой роли во внешней политике и большинство внешнеполитических аспектов делегировано исполнительным властям. А санкции — одна из немногих сфер, в которую Конгресс по-прежнему может быть вовлечен. К тому же санкции — эдакая золотая середина: позволяют выразить свою позицию, но и не производят катастрофического эффекта.
И добиться снятия санкций действительно очень тяжело. Особенно, когда речь идет о странах, которых США долгое время рассматривали как соперников. Вспомните, например, как трудно давалось администрации Обамы снятие санкций с Кубы. А Россия, к сожалению, опустилась для США в ту же категорию, что и Куба.
По материалам: “Коммерсантъ”
