Как они изменят структуру власти в России
В понедельник президент Владимир Путин внес в Думу законопроект о поправках к Конституции. По мнению экспертов, наиболее значимыми для политической системы являются предложения о статусе Госсовета и утверждении правительства.
Чем займется Госсовет
В Конституции предлагается закрепить статус Госсовета. Во внесенных Путиным поправках говорится, что президент формирует Госсовет в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов госвласти, определения основных направлений внутренней и внешней политики России и приоритетных направлений социально-экономического развития государства.
Сейчас Госсовет является совещательным органом, задача которого — содействовать реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов госвласти.
Определение основных направлений внутренней и внешней политики до сих пор было исключительной прерогативой президента, прописанной в п. 3 ст. 80 гл. 4 Основного закона. Пункта о том, что глава государства или кто-либо другой определяет приоритетные направления социально-экономического развития государства, в Конституции нет. Это становится эксклюзивной функцией Госсовета.
Кто будет входить в состав нового конституционного органа, какие у него будут полномочия, как будет называться должность главы Госсовета и за кем будет закреплено право его назначения, в поправках не говорится. Статус Госсовета определит отдельный федеральный закон.
Сейчас председателем Госсовета является президент, в состав органа входят спикеры Думы и Совета Федерации, полпреды президента в федеральных округах, губернаторы, лидеры думских фракций.
«Госсовет президент только «формирует», — а значит, в будущем возглавить его может кто-то другой. Например, последний ушедший с должности президент (то есть сам Владимир Путин), — предположил политолог Александр Пожалов. — Текст конституционных поправок подтверждает вывод о том, что конституционная реформа сохраняет широкий коридор возможностей для Владимира Путина».
По мнению судьи Конституционного суда в отставке Тамары Морщаковой, изначально это было достаточно странной формулировкой в Конституции — как будто президент один может определять внутреннюю и внешнюю политику государства. «В этом процессе, конечно, есть участники, получается, что они необязательны. Существует большая администрация президента с политическими функциями. Эти функции теперь от нее могут отойти Госсовету», — считает Морщакова.
Как меняется процедура отставки и назначения правительства
Помимо анонсированного в послании президента принципа, согласно которому всех министров, кроме силовых, будет утверждать не глава государства, а Госдума, и президент не сможет их отклонить, появляется возможность отставки премьера при сохранении действующего состава правительства. Согласно предложенным Путиным поправкам, теперь президент может отправить в отставку не только правительство целиком, но и отдельно главу кабмина.
Внесенные президентом поправки делают процедуру формирования правительства более объемной: вице-премьеры и несиловые министры утверждаются Госдумой по представлению председателя правительства, а силовые — президентом после консультаций с Советом Федерации, отмечает политолог Дмитрий Бадовский. Если появляется возможность ухода в отставку отдельно премьер-министра, то это позволяет провести его замену, не запуская заново весь цикл объемных процедур переутверждения правительства.
С точки зрения набора полномочий фигура председателя правительства не ослабляется, но отставка премьера становится отдельной и более простой политической процедурой, усиливается вероятность более частых увольнений глав кабинета, полагает эксперт.
Предложенные изменения также потребуют внесения поправок в закон о правительстве, где новые процедуры должны быть описаны более четко, поскольку на сегодняшний день правительство по закону функционирует как коллегиальный орган, что не предполагает возможности отдельной отставки главы кабинета, говорит Бадовский.
Политолог Александр Пожалов обращает внимание на поправку, согласно которой в случае решения президента досрочно отправить главу правительства в отставку новый премьер не должен будет представлять президенту новую структуру правительства. «Это может означать, что отставки премьер-министров могут быть более частым явлением, чем мы привыкли, более «техническим» процессом», — рассуждает эксперт. Тогда как утверждаемая сегодня Путиным в процессе формирования правительства Мишустина структура кабмина может остаться неизменной до 2024 года, когда правительство должно само уйти в отставку перед новым президентом.
Также появляется норма, предполагающая, что Госдума утверждает предложенную президентом кандидатуру на пост председателя правительства. В нынешней версии Основного закона говорится, что нижняя палата парламента дает согласие на назначение премьера.
В послании Федеральному собранию Путин отдельно акцентировал внимание на этом изменении, сказав, что предлагает «доверить Государственной думе не просто согласование, а утверждение кандидатуры председателя правительства». Но из внесенных им поправок неясно, что меняет новая формулировка.
Эксперт по конституционному законодательству Илья Шаблинский подчеркивает, что фактически разницы между согласием Думы и утверждением ей кандидатуры премьера, предложенной президентом, нет. «Думаю, что эта норма до конца не отработана — окончательной редакции этой нормы мы еще не видели. Но пока практического значения эта норма не несет никакого», — отметил он.
Как изменятся полномочия Конституционного суда
Число судей Конституционного суда предлагается сократить с 19 до 11.
Технически добиться сокращения числа судей очень просто, констатирует судья Конституционного суда в отставке Тамара Морщакова. Судей КС на данный момент 15, и в скором времени несколько человек покинут суд по достижении предельного возраста (70 лет), объясняет она.
Теперь по представлению президента верхняя палата сможет прекращать полномочия судей Конституционного и Верховного судов, а также кассационных и апелляционных судов «в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий».
Норма об отправлении судей в отставку новая, но аналогичная уже частично действовала, напоминает Морщакова. «Президент сможет инициировать отставку судей высших судов. Раньше это президент делать не мог, а процедура отставки, через Совет Федерации, существовала лишь для судей Конституционного суда, в том числе и по тому основанию, которое сейчас предлагается. Механизм рассмотрения их отставки через верхнюю палату апробирован в законе в отношении судей Конституционного суда.
«Наделение президента инициативой отправлять в отставку судей высших судов нарушает конституционные принцип независимости и единство статуса судей», — считает Морщакова. Эксперт по конституционному законодательству Илья Шаблинский считает, что предлагаемые нормы делают этот орган более управляемым и уязвимым.
Еще одна поправка наделит президента правом обращаться в КС с запросом о проверке конституционности федерального закона до его подписания. Если Конституционный суд не подтверждает конституционность законопроекта, президент возвращает его в Госдуму без подписания. Аналогичные изменения предлагается ввести в процедуру принятия федерального конституционного закона.
Как еще Путин хочет изменить Конституцию
- Ограничение общего числа президентских сроков до двух (сейчас — не более двух сроков подряд), а также запрет избираться в президенты лицам, когда-либо имевшим гражданство другого государства или вид на жительство в другой стране либо постоянно проживающим на территории России менее 25 лет подряд.
- Возрастной ценз для губернаторов и министров — на эти должности смогут претендовать лица не моложе 30 лет.
- Запрет на иностранное гражданство и вид на жительство для премьера, министров и глав федеральных органов, губернаторов, сенаторов, депутатов и судей.
- Назначать глав всех силовых ведомств, главы МИД и региональных прокуроров президентом по итогам консультаций с Совфедом.
- Закрепить регулярную индексацию пенсий.
- Закрепить в Конституции, что минимальный размер оплаты труда не может быть ниже размера прожиточного минимума трудоспособного населения.
- Прописать верховенство российского законодательства над требованиями международного законодательства и договоров. «Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации», — говорится в поправках.
Прописать в Конституции понятие «сенатор»: ими официально будут считаться члены Совета Федерации. По мнению статс-секретаря Федеральной палаты адвокатов и бывшего члена Совета Федерации Константина Добрынина, можно ожидать скорого заполнения квоты так называемых президентских сенаторов (до 10% дополнительных членов верхней палаты, которые представляют интересы Федерации в «палате регионов»). Эта норма появилась в Конституции еще в 2014 году, но пока оставалась спящей. Теперь поправками этим президентским сенаторам присваивается особый статус «сенаторы Российской Федерации», что позволяет ожидать перехода на эту позицию ряда уходящих с должностей возрастных руководителей (бывших федеральных руководителей, ключевых губернаторов-старожилов), — чтобы применить их опыт в работе Совфеда, полномочия которого расширились.
Когда и как будут утверждены поправки в Конституцию
Для разработки предложений по поправкам в Конституцию Путин распорядился о создании рабочей группы. В ее состав входят 75 человек, в том числе актеры, музыканты и врачи. Группа разрабатывает предложения для президента, которые подписывают сопредседатели — главы конституционных комитетов Госдумы и Совета Федерации Павел Крашенинников и Андрей Клишас, а также директор Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве Талия Хабриева. Эта группа будет существовать до того момента, пока все связанные с посланием президента поправки не будут разработаны и внесены в Госдуму, Клишас рассказал РБК, что ее работа не закончится с разработкой рамочного закона.
Закон о поправках в Конституцию 20 января в Госдуму внес президент. После двух заседаний группа поддержала инициативы президента и решила, что изменения необходимо внести не менее чем в 13 статей Конституции. Внесенные поправки не затрагивают главы 1, 2 и 9 действующей Конституции, подчеркнул Клишас.
В дальнейшем поправки в рамках реализации обозначенных в послании Путина направлений будут вносить депутаты и сенаторы, которые входят в рабочую группу, рассказал РБК близкий к ней собеседник. Новые поправки могут быть внесены в ближайшее время, уточнил источник РБК и добавил, что работа группы идет в очень быстром темпе. Рабочая группа, помимо размещенного законопроекта, планирует вносить еще «достаточно много» в Госдуму, сообщил РБК сопредседатель рабочей группы по изменению Конституции Андрей Клишас. Речь идет в том числе о дополнительных поправках к Конституции, уточнил он.
Согласно Конституции, поправки в нее должны быть приняты двумя третями голосов в Госдуме и тремя четвертями — в Совете Федерации. Одобрить поправки должны также не менее двух третей законодательных собраний регионов.
Председатель Госдумы Вячеслав Володин говорил, что комитет Госдумы по госстроительству рассмотрит законопроект о поправках в Конституцию во вторник, 21 января, в первом чтении законопроект может быть рассмотрен 23 января. Второе чтение может пройти в феврале, сообщил журналистам глава комитета Госдумы по госстроительству и законодательству Павел Крашенинников.
Законопроект о поправке к Конституции выносится на общероссийское голосование, говорится в тексте поправок президента. Голосование пройдет после принятия закона парламентом, россияне будут голосовать за документ целиком, рассказывали руководители рабочей группы, которая должна разработать порядок голосования. Одобрение на всероссийском голосовании станет условием вступления поправок в силу, отметил сопредседатель рабочей группы Павел Крашенинников.
Голосование по поправкам в Конституцию может пройти 12 апреля, это наиболее вероятная дата, которую обсуждают в Кремле, сообщили РБК три собеседника, близких к администрации президента. Другим вариантом является 26 апреля.
Елизавета Антонова, Наталья Галимова, Евгения Кузнецова
По материалам: “РБК”
