Продуктовые карточки помогли выжить людям в СССР. Могут ли их ввести в России и нужно ли это?
В последний год на фоне пандемии коронавируса в России вновь пошли слухи о продуктовых карточках. Идея звучит на разных уровнях больше десяти лет, и все эти годы ее преследуют ассоциации с временами позднего СССР. Пояснения, что примером могла бы стать продовольственная программа США, которая никак не связана с советскими талонами, дефицитом и распадом страны, не снимают страхов. В правительстве официально опровергают даже обсуждение вопроса, но понятно, что борьба с бедностью — одна из главных задач властей на ближайшие годы — требует серьезных реформ соцподдержки. Продуктовые сертификаты выглядят логичным шагом в борьбе с бедностью только на первый взгляд. Почему подводных камней в них больше, чем кажется — в материале «Ленты.ру».
Идея ввести в России продуктовые карточки, талоны или сертификаты на продовольствие звучит на разных уровнях. В последний год инициативы исходят от отраслевых организаций, экспертов, депутатов, их предлагают руководству страны. Сторонники такого способа борьбы с бедностью предлагают дополнить или заменить им существующие форматы поддержки. Но многолетние призывы остаются без ответа — даже до чтений в Госдуме проект не дошел.
Нынешний всплеск обсуждения темы карточек можно связать с пандемией коронавируса и порожденным ею глобальным кризисом, однако об адресной продовольственной помощи малоимущим в Госдуме говорили как о почти решенном деле еще летом 2008 года, а с 2014-го над программой активно работал Минпромторг. В тот период резко обострилась ситуация вокруг Украины, вслед за рухнувшей нефтью рубль потерял половину стоимости, и вопрос социальной поддержки встал очень остро. Ведомство утверждало, что проект вот-вот доведут до ума, но в 2018 году денег на него в трехлетний бюджет не заложили.
335 миллиардов рублей в 2017 году предлагал потратить на программу адресной продовольственной помощи Минпромторг.
В апреле 2020 года идею ведомства призвал возродить российский бизнес. В противном случае, говорили предприниматели, многим россиянам окажутся недоступны базовые продовольственные и иные товары. В сентябре, после первой волны коронавируса, директор Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН по связям с Россией Олег Кобяков предположил, что рано или поздно руководство страны вынуждено будет ввести продуктовые карточки — иного пути, по его мнению, попросту нет.
Между тем в российском обществе сложилось интересное отношение к талонам. С одной стороны, по данным ВЦИОМ, в 2008 году их введение поддерживал 51 процент граждан, в 2009-м — 62 процента, а в 2017-м за них выступили уже 78 процентов россиян. С другой стороны, талоны в общественном сознании остаются синонимом государственного кризиса, предшествующего дефициту, голоду, гиперинфляции, а в конечном итоге — распаду страны. То есть получить хоть что-то бесплатно от правительства россияне готовы всегда, но и вывод от раздачи еды они сделают однозначный и не очень позитивный.
Добавляет абсурда и американская программа льготной покупки продуктов, которую некоторые российские СМИ подают в качестве верного признака кризиса в США. Например, в репортаже Первого канала от 17 декабря 2020 года рассказывали о ситуации в Майами, где перед центрами раздачи еды возникли многокилометровые пробки. Тем, кто не попадет на раздачу, утверждали журналисты, грозит голод. При этом зрителям объяснили, что и до пандемии коронавируса малоимущих в первой экономике мира насчитывалось 35 миллионов человек, то есть каждый десятый. Получается, раздача продуктов сама по себе подается как признак кризиса и социального расслоения в обществе.
За противоречивостью темы многие по-прежнему не понимают, что советские талоны и американская карточная система, введенная еще в 1960-х годах, принципиально различаются. Путаются в терминах не только обычные граждане, но и депутаты Госдумы. Например, глава комитета по труду, член ЛДПР Ярослав Нилов в апреле 2020 года, комментируя предложение предпринимателей ввести талоны, заявил, что дефицита в стране нет, а бизнес таким образом хочет скрыть свои нарушения, например, завышение цен. В сентябре того же года Нилов стал одним из авторов предложения ввести продуктовые сертификаты, хотя речь шла о практически идентичной инициативе, отличались только слова.
Кто это сделал?
Между тем карточную систему изобрели вовсе не чиновники эпохи позднего СССР, пусть на постсоветском пространстве продуктовые талоны и стали ее синонимом. Система распределения по карточкам появилась в годы Первой мировой, масштаб которой привел к стихийному дефициту продовольствия во всех странах, участвовавших в войне.
Применять купоны на государственном уровне пришлось обеим сторонам. В 1915 году сначала в австрийской, а затем в венгерской частях Австро-Венгрии были введены карточки на хлеб. Позднее там же и в Германии появились карточки на мясо, сахар, масло, готовое платье, керосин. В Англии и Франции по талонам раздавали сахар и уголь. Из-за перебоев с поставками продовольствия карточную систему ввели даже в Швеции, соблюдавшей нейтралитет.
В Российской империи продуктовые карточки начали использовать на местах с конца 1914 года. Чаще всего они давали право на покупку того или иного товара, хотя единой системы тогда еще не сложилось. В декабре 1916 года царская власть приняла закон о хлебной монополии, а после Февральской революции временное правительство на его основании ввело продразверстку и начало распределять хлеб, крупы, мясо, яйца, растительное масло и другие товары. С приходом к власти большевиков и началом военного коммунизма распределение продолжилось — вплоть до объявления НЭПа в 1921 году.
Во время Второй мировой войны раздачу продовольствия по карточкам в том или ином виде использовали все. В нацистской Германии с 1939 года распределяли 62 категории товаров, в Великобритании с 1942 года — почти все продукты, кроме хлеба и овощей. Через несколько лет после окончания войны страны одна за другой от карточек отказались.
Общим местом в описанных выше случаях остается война, подготовка к ней или ее последствия. В такие периоды, во-первых, снабжение армии становится приоритетом, а значит, государство должно установить контроль над всеми объемами продовольствия. Во-вторых, следует любой ценой избежать неравномерного распределения еды в тылу, ведь борьба населения за продукты без какого-либо контроля чревата конфликтами и даже голодными бунтами, что на руку врагу.
Однако в послевоенное время карточки постепенно приобретали совершенно другой смысл и назначение. Модифицировать систему взялись как в социалистическом, так и в капиталистическом обществе. Разумеется, результаты получились чрезвычайно разными.
Во славу капитализма
Самый массовый и показательный пример использования карточек в условиях рыночной экономики дают США. Предшественником действующей системы является программа продовольственной помощи (Food Stamp Program — FSP), существовавшая в стране с 1939 по 1943 годы. Поводом для нее стала ситуация, описанная в книге лауреата Нобелевской премии по литературе Джона Стейнбека «Гроздья гнева». В стране голодали миллионы людей, в том числе временные рабочие на полях, а фермеры уничтожали избыток продовольствия, чтобы не допустить снижения цен и получить прибыль. Но в руководстве программы подчеркивали: ее цель — не просто в помощи бедным, а в рациональном распределении излишков продовольствия и поддержке рыночных механизмов.
Мы видим пропасть, на одной стороне которой фермеры с изобилием продовольствия, а на другой — голодные горожане с протянутой рукой. Мы нашли действенный способ построить через эту пропасть мост. — Мило Перкинс, первый руководитель программы продовольственной помощи в США.
Перезапускать программу начали в 1961 году по инициативе президента Джона Кеннеди. Через три года пилотного режима, в 1964-м, был принят Закон о продовольственных талонах (Food Stamp Act). На оплату продуктов выделили 75 миллионов долларов, помощь начали получать 350 тысяч человек. Представляя программу, президент Линдон Джонсон, как ранее Перкинс, описывал ее как шаг на пути к рациональному использованию достижений американского сельского хозяйства. Другими словами, цель поддержки производителей и отрасли в целом была не менее важна, чем борьба с бедностью.
Спустя десять лет объем получателей помощи вырос более чем в 50 раз — до 15 миллионов человек. Все это время схему дорабатывали и стандартизировали. В 1994-м программа разрослась почти вдвое — до 28 миллионов человек. В результате реформы 1996 года, ужесточившей получение помощи, количество участников программы несколько сократилось — например, прав на участие в программе лишили легальных мигрантов, проживших в стране менее пяти лет.
Food Stamp Act не стал панацеей от всех бед. Программу много и справедливо критиковали за то, что она создает почву для мошенничества и коррупции, а также привлекает к себе криминал. Запрет обмена талонов на деньги удавалось обходить, граждане скрывали доходы, чтобы продолжать бесплатно питаться. Отдельно от всего многие американцы считали унизительным сам факт выдачи талонов на еду — ведь система предполагала, что если просто дать малоимущим деньги, то они потратят их менее рационально, чем придумали за них на государственном уровне.
В результате в 2008 году программу переименовали на Supplemental Nutrition Assistance Program (SNAP), сместив акцент с карточек или талонов на обеспечение питанием. В 2013 году, когда начался второй срок президента Барака Обамы, продуктовые наборы получали уже более 47 миллионов человек.
На вопросы об эффективности программы ее сторонники использовали достаточно интересные для российских реалий аргументы. В 2008 году рейтинговое агентство Moody’s выяснило, что каждый доллар, потраченный на продовольственную программу, приносит 1,73 доллара. В 2011 году министр сельского хозяйства Том Вилсак повысил цифры, объявив, что доход составляет 1,84 доллара. В 2013-м SNAP назвали одной из самых эффективных форм экономического стимулирования, то есть приносящих наибольшую выгоду.
Звучали, разумеется, и более привычные цифры по динамике безработицы и обеспеченности продуктами, но полученный доход неизменно оставался важным доводом в пользу программы. Фактически раздача еды для государства оказывалась одним из способов обеспечить развитие национальной экономики.
Несмотря на хороший результат, в других развитых странах идея не прижилась. Даже в соседней Канаде остановились на выплате пособий. И здесь можно говорить о ситуации, когда размер (экономики) имеет значение. США десятки лет не имеют конкурентов по ВВП и остаются крупнейшим рынком мира — как товарным, так и фондовым. Американский доллар де-факто является главной валютой мира, что позволяет Вашингтону неограниченно наращивать госдолг.
Именно этот статус позволяет США получать доход на SNAP. Программа стабилизирует ситуацию внутри страны, что делает американские компании более привлекательными для инвесторов. Но вброс денег в экономику через малоимущих не приносит тех проблем, что возникли бы в любом другом государстве, ведь спрос на доллары по-прежнему высок, и обесценивание им не грозит. Благодаря этому обстоятельству даже во время пандемии США не боялись включать печатный станок. Вот и новый глава Белого дома Джо Байден влил в экономику 1,9 триллиона долларов, а валюта все не рушится.
По просьбам трудящихся
Не менее уникальной оказалась карточная система позднего СССР. Легко заметить, что она не похожа на описанные выше примеры. Страна не вела войну и не готовилась к ней, конфликт в Афганистане явно нельзя рассматривать в качестве такого повода. Все официально производимые товары и так находились под контролем государства, вводить дополнительное регулирование не имело смысла. Цели борьбы с бедностью карточная система позднего СССР преследовать не могла, ведь в стране не было серьезного имущественного расслоения. О возможностях для роста тоже говорить не приходилось.
И тем не менее талоны стали логичным следствием самого характера советской экономики, где государственное планирование сочеталось с отсутствием частных предприятий и конкуренции. Стоит отметить, что в последнем пункте она радикально отличалась от современного Китая. К нему часто апеллируют защитники плановой экономики, забывая о наличии в КНР рыночных механизмов, частного предпринимательства и легальных миллиардеров.
Дело в том, что главной функцией денег является более быстрое, по сравнению с натуральным обменом, движение товаров и услуг. Будучи универсальной ценностью, они позволяют быстро и гарантированно получить любой продукт, доступный на рынке. Советские рубли с такой функцией справлялись из рук вон плохо. Каждый гражданин СССР прекрасно понимал, что хорошую вещь можно достать либо по блату, либо потратив дополнительные усилия и средства (взятки, поездки в другой город, многочасовое или даже многодневное стояние в очереди, которые в Москве могли достигать восьми тысяч человек). То есть связи как бы дополняли деньги, а реальная стоимость товара складывалась из фиксированной цены и выстроенных социальных отношений. Архаичная система провоцировала дефицит сама по себе.
Логику можно объяснить на таком гипотетическом примере. Директор склада получал дефицитную вещь. Передав ее сразу же в магазин, он не приобретал никакой выгоды. А вот придержав, мог рассчитывать на дополнительное личное вознаграждение или обещание помочь достать другой дефицит. Выбор был очевиден и стал настолько распространенным, что количество рублей играло все меньшую роль. Фактически можно было говорить об инфляции (на национальную валюту можно приобрести меньше товаров и услуг), но такой, которую не охватывает экономическая статистика.
Решение закрепить курс рубля по отношению к доллару и регулировать цены внутри страны было верным с точки зрения идеологической войны с Западом и говорило о социальной ориентированности государства. Но оно же оказалось приговором для советской валюты. В 1980 году официальный курс доллара в СССР установили на уровне 64 копейки, в 1985-м доллар стоил 70 коп, в 1990 году — 60 копеек. Купить на них доллары было нельзя, для этого существовал черный рынок, где рубль оценивали в пять-десять раз дешевле. С такими фантастическими цифрами экономика работать не может, поэтому признать фактическую инфляцию решили с помощью талонов, по сути еще одной параллельной валюты. У нее был номинал, измеряемый в рублях, ее выдавали вместе с зарплатой, но ее нельзя было накопить (талоны сгорали) или использовать по собственному усмотрению.
С того момента реальная стоимость товаров на рынке состояла из денег, талонов и все того же блата, искоренить который не удавалось хотя бы потому, что искоренять его было некому. Ведь те, кто мог с ним бороться, сами получали от него выгоду. К концу своего существования СССР пришел к совершенно неадекватной финансовой системе. Рублей в стране было уже очень много, но движения товаров и услуг они не обеспечивали. Избыточная денежная масса с фиксированными ценами чревата тем, что любой востребованный товар немедленно попадает в руки перекупщиков, то есть ценность блата возрастает. Отчаянной попыткой решить проблему стала так называемая павловская реформа 1991 года (по имени министра финансов Валентина Павлова). Власти устроили срочный обмен рублей, чтобы резко снизить количество денег в стране и запустить экономику. Успех оказался сомнительным: через полгода перестала существовать сама страна, началась гиперинфляция.
О проблемах советского рубля свидетельствует хотя бы тот факт, что во второй экономике СССР — Украине — после обретения независимости талоны оказались более ликвидными, чем рубли. Под названием «купоно-карбованцы» их использовали для покупки любых товаров и услуг, а рубли — только для непродовольственных товаров. Спустя пару лет купоно-карбованцы стали основной денежной единицей Украины, и лишь в 1996-м их начали менять на гривну.
Альтернатива есть
Стоит отметить, что как в США предшественником действующей системы стала продовольственная программа 1939-1943 годов, так и в СССР в первый раз карточки ввели в 1929 году. Вначале на хлеб, а в 1931-м — на другие продовольственные и непродовольственные товары. Отменили ее в 1935 году, но поданное как успех достижение было исключительно идеологическим. Взамен в магазинах ставили условие отпуска ограниченного количества товара в одни руки, кроме того, из-за локальных случаев голода карточки все равно продолжали вводить в отдельных регионах. Переключить внимание помогла только Великая Отечественная война, когда на первый план вышли другие проблемы.
В чем-то схожей можно считать ситуацию в Венесуэле. Падение в 2014 году цен на нефть, от которой в результате правления Уго Чавеса полностью (более 90 процентов поступлений в бюджет) зависела экономика, лишило страну денег. Только что пришедший к власти Николас Мадуро, соратник Чавеса, помимо введения карточек на продукты и товары народного потребления зафиксировал цены в магазинах, стал запрещать экспорт, национализировать бизнес и бороться со спекулянтами. Но так как в Венесуэле не было железного занавеса, а информация в XXI веке распространяется гораздо свободнее, чем в 1980-е годы ХХ века, скрыть беспрецедентную инфляцию не получается.
В 2018 году, по оценкам Национальной ассамблеи Венесуэлы, подконтрольной оппозиции, она составила 1,7 миллиона процентов, а по данным МВФ — 1,37 миллиона процентов. Центробанк Венесуэлы опроверг эти цифры, рассказав об инфляции в 130 тысяч процентов, то есть росте цен в тысячу раз. Понятно, что на таком уровне оценки всегда носят оценочный и приблизительный характер, фактом является лишь то, что деньги обесцениваются моментально. В 2020 году ситуация не изменилась: центробанк отчитался об инфляции в 3 тысячи процентов.
Как и в СССР, власти Венесуэлы хотели справиться с кризисом с помощью параллельной валюты. В 2017 году была создана «криптовалюта» петро, которую обеспечивают нефть и минеральные ресурсы, а потом появился привязанный к ней суверенный боливар, сменивший просто боливар. К петро с августа 2018 года привязаны цены и зарплаты. От проблем в экономике, что неудивительно, параллельные деньги не избавили. Кроме того, экономисты предпочитают считать петро не криптовалютой, а необеспеченной валютой, не стоящей ничего. Такую оценку, в частности, дала ей финансовая консалтинговая компания Weiss Rating.
Одной из самых устойчивых остается карточная система на Кубе, так называемая либрета. Она позволяет гражданам страны каждый месяц получать набор очень дешевых продуктов питания в магазине, к которому они приписаны. Ввели либрету еще в 1962 году, когда США объявили блокаду Кубы. Временная мера, как нередко случается в социалистических странах, стала постоянной. Однако распад СССР, который во многом обеспечивал Кубу, нанес удар по карточной системе. В ней стало гораздо меньше позиций, и прожить только на карточки было уже невозможно. В итоге в 2011 году даже глава государства Рауль Кастро признал: для экономики Кубы либрета — большая нагрузка, а поставленных задач она не решает. Но и отменить раздачу продуктов власти пока не в состоянии, для этого требуются значительные реформы в экономике, которые обязательно вызовут и политические потрясения.
Суверенный талон
Очевидно, что формат нынешней российской экономики не позволяет говорить о какой-либо карточной системе, кроме как подобной американской. То есть в этом моменте власти абсолютно правы — в стране попросту не существует задач, которые нужно было бы решать с помощью других форм распределения продукции. Директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич в 2017 году отмечала сходство идеи с американской SNAP, но сомневалась, что в российских условиях она сработает. По ее словам, предложения Минпромторга касались поддержки промышленности, а не людей. Прямо указывал на SNAP и бизнес-омбудсмен Борис Титов, который, впрочем, считал, что карточки все же улучшат жизнь населения.
Однако тут и возникает недоразумение, хорошо проявившееся на мартовской встрече президента страны Владимира Путина с представителями крупного бизнеса. В ходе общения глава государства в ответ на многочисленные просьбы предпринимателей о поддержке заявил, что считает важным развитие отраслей экономики, но социальный аспект для него значительно важнее. «Избыточные» доходы бизнеса, полагает он, должны идти на помощь простым людям.
Это абсолютный приоритет. Цены выросли — конечно, хочется продать (свой товар в России) по этим мировым ценам. Но это не снижение потенциала отрасли как таковой, если мы говорим о каких-то ограничениях. Речь идет об ограничениях, связанных с извлечением сверхприбылей. И здесь ничего страшного нет. — Владимир Путин президент России.
Хотя вывод о приоритетах властей можно сделать и на основании их действий в декабре 2020 года. Реакция на подорожание сахара и подсолнечного масла в виде регулирования цен стала беспрецедентным вмешательством в рыночную экономику. Даже в правительстве признают, что пошли на крайние меры. Так, замглавы Минпромторга Виктор Евтухов в марте объяснял депутатам Госдумы, что если вовремя не остановиться, то страна столкнется с дефицитом товаров по советскому типу. В итоге действие соглашений продлили на два месяца для сахара и на полгода — для подсолнечного масла. Как заметил все тот же Евтухов, бизнес и власть работают как партнеры, а партнеры, как известно, если и несут расходы — то сообща.
И в целом отдельно интересы бизнеса из разговоров пропали. В декабре глава комиссии Общественной палаты по развитию агропромышленного комплекса Юлия Оглоблина, объясняя, почему без талонов стране не обойтись, указала на рост цен на базовые продукты и отсутствие роста заработной платы. В середине февраля 2021 года ввести карточную систему на встрече с Путиным попросил глава ЛДПР Владимир Жириновский — он тоже сослался на опыт США, и президент даже ответил, что об этом надо «точно совершенно подумать». В то же время Путин допустил важную оговорку, заметив, что во время пандемии вопрос был актуальнее. То есть речь все же идет о борьбе с бедностью, использование талонов для восстановления экономики не обсуждается.
Таким образом, налицо ключевое расхождение с американским опытом. В США помощь малоимущим носит экономические задачи, в России, предположительно, будет носить социальные, где бизнесу предложат не заработать, а поделиться.
Вариантов с таким подходом возникает множество, но очевидным не выглядит ни один. Если вводить продуктовые сертификаты в дополнение к действующим пособиям, то деньги либо придется найти в бюджете, либо переложить расходы на бизнес. По сути это означает резкое повышение налогов.
Если же частично менять пособия на продуктовые сертификаты, то социального недовольства избежать можно только в одном случае: полученный продуктовый набор должен быть заметно дороже, чем семья могла бы купить на пособие (иначе возникнет ситуация, когда еще вчера ты мог купить то, что необходимо, а сейчас можешь потратить столько же, но только на что-то одно). А это значит, что дополнительные деньги на него придется где-то взять — либо у бизнеса через повышение налогов, либо у покупателей товаров без скидок.
В США затраты отбиваются через рост привлекательности бизнеса — вложения в компанию с хорошим доходом интересны всем. В России такому интересу помешает желание государства изъять дополнительные, за пределами необходимого минимума, доходы компаний. И это при том, что инвестиционный климат в стране и без того слабый. Экономисты регулярно жалуются на недооцененность российских компаний: еще в 2014 году Apple по стоимости опередил весь фондовый рынок России. В 2020 году во всем мире наблюдался бум первичного размещения акций компаний. Только в США количество IPO приблизилось к 500, но в России таковых случилось только два. На этом фоне Путин регулярно призывает российские компании инвестировать в отечественные проекты, намекая, что иначе у них могут возникнуть проблемы.
Другими словами, продуктовые сертификаты не принесут стране дополнительных денег. По всей видимости, единственной их целью могло бы стать перераспределение помощи, чтобы точечно и более адресно помогать нуждающимся. Насколько устойчивой оказалась бы такая система, сказать невозможно. Она может в течение нескольких лет стать чем-то похожим на кубинскую либрету, например, где малоимущие получают часть необходимых для жизни продуктов, а остальное покупают на рынке гораздо дороже. Невероятным видится вариант Венесуэлы, ведь российская экономика куда более разнообразна и во многом себя обеспечивает, гиперинфляция ей не грозит.
Для возвращения же советских талонов страна должна радикально измениться. Во-первых, не обойтись без масштабного искажения экономической статистики, которое обязательно приведет к директивному назначению цен и фиксации курса рубля. Во-вторых, должен сильно увеличиться дефицит бюджета, чтобы продажа за рубеж ликвидных товаров (не только нефти и газа, но и всего, что согласятся покупать) стала единственным способом его наполнить. В-третьих, государственному сектору экономики придется резко вырасти, иначе талоны станут формой дискриминации. И, наконец, импортозамещение должно принять всеобъемлющий характер, чтобы поставки товаров из-за рубежа и поездки туда за ними были под полным контролем государства. Только в таких условиях деньги утратят свой смысл, и вместо них придется выпускать талоны.
Таким образом, опасения по поводу продуктовых карточек советского типа сейчас, в 2021 году, крайне преувеличены. Главной проблемой идеи сертификатов остается отсутствие плана по таким экономическим изменениям, чтобы система принесла стране долгосрочную пользу, а не хронические убытки.
Максим Коннов
По материалам: “Лента.Ру”
