Стартовавший в России процесс построения системы публичной власти подготавливает почву для демонтажа местного самоуправления в столицах регионов
Проект внесённого в Госдуму закона позволяет устанавливать особый порядок управления крупными городами. Нововведение разрешит текущие политические конфликты, создав при этом новые.
Вопрос о необходимости корректировки пунктов действующего законодательства о местном самоуправлении в части избрания мэров поднимается на протяжении последних двух десятилетий. Ещё в мае 2000 года только что занявший пост президента РФ Владимир Путин выступал с инициативой о назначаемости глав городов с населением свыше 50 тысяч человек. Право принимать соответствующие решения планировалось передать главам субъектов РФ. Однако инициатива была отозвана как противоречащая действовавшей на тот момент редакции Конституции и Европейской хартии местного самоуправления.
Получив передышку, мэры многих региональных столиц развернули борьбу с губернаторами за экономические и политические ресурсы. Наиболее значимое противостояние отмечалось между администрациями Екатеринбурга и Свердловской области, мэрией Сочи и главой Краснодарского края, руководителями Иркутска и Иркутской области. Внутриполитические войны гремели в Красноярском крае, Ростовской области и во многих других экономически развитых частях страны. Чаще всего мэры не могли поделить с губернаторами полномочия по распоряжению землёй и организации строительства.
Тревожным для Кремля стал тренд на избрание главами городов оппозиционеров.
В частности, в 2013 году мэром Екатеринбурга стал Евгений Ройзман, а в 2014 году коммунист Анатолий Локоть возглавил администрацию Новосибирска. Под влиянием проводившейся ими политики крупные муниципалитеты становились центрами протестных настроений, в которых «Единая Россия» получала на выборах всё меньший результат.
В 2019 году после долгого перерыва вновь был поднят вопрос о корректировке закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Президент Владимир Путин заявил о необходимости укрепления взаимоотношений между государственным и муниципальным уровнями власти.
«На этом стыке у нас постоянно происходят какие‑то сложности, поскольку уровень государственного управления – и федеральный, и региональный – часто делает вид, что его это не касается или касается во вторую, в третью очередь, а муниципальный уровень всё время ссылается на отсутствие необходимых ресурсов и компетенций», – описал суть проблемы глава государства.
В декабре 2019 года на встрече с руководством федерального парламента президент высказал мысль о необходимости создания в стране единой системы публичной власти. Это понятие нашло отражение в принятой по результатам всероссийского голосования новой редакции Конституции. В статье 132 основного закона появился такой пункт:
«Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории».
После состоявшихся в сентябре 2021 года выборов в Госдуму новое правовое понятие начало приобретать законодательные очертания. Член Совета Федерации Андрей Клишас и депутат Госдумы Павел Крашенинников, возглавляющие комитеты палат по госстроительству и законодательству, внесли законопроект «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ». Документ широко упоминался в СМИ в связи с заложенной в нём нормой, разрешающей губернаторам избираться более двух раз подряд. При этом на гораздо более важное нововведение никто не обратил внимания.
В статью 60 проекта закона включено два пункта, которые ставят под сомнение дальнейшее существование местного самоуправления на уровне административных центров регионов.
Первый пункт гласит: «Федеральным законом могут быть установлены особенности осуществления публичной власти и взаимодействия органов публичной власти на созданных в соответствии с федеральным законом федеральных территориях, на территориях административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации».
Второй пункт уточняет: «Особенности осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации на территориях административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации, в федеральных территориях могут устанавливаться федеральным законом».
Какими именно будут указанные в пунктах «особенности», в тексте законопроекта не говорится. Документ является рамочным, и для его полноценного вступления в силу требуется внесение изменений в 66 действующих законов и принятие подзаконных актов. Часть из них сегодня гарантирует всем муниципальным образованиям самостоятельность в рамках установленных полномочий и выборность органов власти.
По мнению собеседников «Октагона», наиболее ожидаемой новеллой станет назначаемость глав столиц регионов губернаторами и вхождении мэров-назначенцев в состав региональных правительств.
При этом сценарии местное самоуправление будет спущено на уровень городских районов, которыми будут управлять районные главы и думы.
Руководитель «Политической экспертной группы» Константин Калачёв считает появление указанных выше формулировок закономерным.
– Россия продолжает движение от федеративного к централизованному унитарному государству. Все решения принимаются в пользу федерального центра, который считает возможным не только устанавливать систему жёсткого учёта и контроля регионов, но и унифицировать в них систему власти, – считает эксперт.
По мнению Калачёва, новый закон предоставит губернаторам ещё меньше возможностей, чем есть у них сегодня. Он также уверен в близости реформы МСУ:
– Для того чтобы разобраться Москве с местным самоуправлением, ещё не пришло время. Но это время на подходе. Полагаю, что всё будет преподнесено как усовершенствование системы местного самоуправления, попытка приблизить его к людям.
Эксперт подчёркивает, что законопроект Крашенинникова – Клишаса является рамочным, и поэтому в какой именно форме он будет реализован, пока говорить сложно. Всё будет зависеть от текущей политической ситуации на местах и необходимости купировать протестные настроения и выступления контрэлит в административных центрах.
«Автономия и самостоятельность местного самоуправления по предметам собственной компетенции упраздняются не только по факту (как это уже произошло в правоприменительной практике) но и де-юре на уровне конституционных положений. Примечательно, что положения статьи 60 законопроекта также недвусмысленно указывают и на пересмотр де-юре федеративного устройства российского государства, хотя фактически Россия уже стала вполне унитарным государством, а федеративное устройство и местное самоуправление стали конституционно юридическими фикциями», – рассуждает член Европейского клуба экспертов местного самоуправления Ильдар Фасеев.
Эксперт задаётся вопросом, для чего именно Госдума предусматривает возможность введения особой формы управления административными центрами регионов и предлагает следующие варианты:
– Первый ответ лежит на поверхности: чтобы скрепить сложившееся положение Конституцией. Второй ответ не так очевиден. Поскольку эти положения являются рамочными и особенности осуществления публичной власти на территориях административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и иных территориях могут определяться федеральными законами, должно быть понятно, что это предпринято для развязывания рук на будущее. Во что это может вылиться, можно только гадать, но никаких ограничений фактически не установлено.
«Интерес федерального центра к столицам и административным центрам субъектов Федерации, очевидно, проистекает из того, что именно здесь сосредоточены доходные источники и прочие ресурсы и, конечно, именно здесь находятся потенциальный центры консолидации протестных и оппозиционных движений, а внутренняя политика в последнее время сосредоточена на превентивных мерах против них». – Ильдар Фасеев, член Европейского клуба экспертов местного самоуправления.
На наличии экономической подоплёки предстоящей реформы настаивает и пожелавший сохранить анонимность представитель крупной межрегиональной строительной компании. Он напомнил, что в связи с расширением программы реновации одной из важнейших сфер доходов сегодня становится строительство жилья в городах-миллионниках.
– На участие в этих программах претендуют как фирмы, близкие к мэрам, так и аффилированные с губернаторами. Но у федералов есть свои претенденты на получение крупных подрядов. И если федералы будут устанавливать своими законами особенности осуществления публичной власти на местах (в том числе в вопросах землепользования и застройки), то эти особенности как минимум не будут противоречить интересам близкого к ним бизнеса, а как максимум – лоббировать их интересы, – уверен бизнесмен.
Ожидается, что федеральный закон о системе публичной власти «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» будет принят до конца текущего года. Внесение необходимых для запуска реформы изменений в другие законы и подзаконные акты может растянуться на гораздо более длительный срок.
Константин Джултаев
По материалам: “Коммерсантъ”
