Сколько теряет российский бюджет на госзакупках
Убыток от непрозрачных закупок государственных компаний сравнялся с годовыми расходами России на здравоохранение.
За последние годы государственные закупки в России стали прочно ассоциироваться с финансовыми потерями. Если верить руководителю Федеральной антимонопольной службы (ФАС) Игорю Артемьеву, в 2016 году 95% закупок госкорпораций проводились у единственного поставщика и были «имитацией торгов» (это цитата).
Цифра особенно впечатляет, если знать сумму закупок госкомпаний: в 2017 году этот показатель достиг почти 18,7 трлн рублей. При такого рода закупках цены, как правило, завышены, что приводит к перерасходу бюджетных средств. За последние три года накопленный убыток достиг 557 млрд рублей. Это превышает годовые расходы федерального бюджета на здравоохранение.
Увы, «эволюция» госзакупок не стоит на месте. Доля приобретений у единственного поставщика в 2017 году перевалила за 96%. В настоящий момент только 3,6% закупок совершается «путем проведения конкурсов и аукционов в соответствии с требованиями гражданского законодательства», сообщил министр финансов России Антон Силуанов.
Можно ли исправить госзакупки
Государственные компании, судя по всему, устраивает сложившееся положение. Именно поэтому на недавнем совещании в Минфине их представители попросили перенести реализацию законодательных поправок, которые обязывают довести объем закупок у субъектов малого и среднего бизнеса (МСП) до 15% в 2018 году. К 2030 закупки госкомпаний у МСП, согласно стратегии развития малого и среднего бизнеса, должны увеличиться до 18%.
Поправки в законодательство также призваны повысить прозрачность всех процедур. Согласно нормам, которые предлагает Минфин, закупки у МСП могут осуществляться только через электронные торговые площадки. Конверты отменяются.
К сожалению, пока это только декларация о намерениях. По данным Министерства финансов, объем закупок у МСП в 2017 году составил 2,4 трлн рублей, то есть 12,7% от общего объема договоров. Начиная с 2018 года постановление правительства увеличило с 10% до 15% совокупный годовой стоимостный объем договоров, заключенных по результатам закупок у субъектов малого и среднего бизнеса.
Понять госкомпании отчасти можно: закон ничего не говорит о качестве предоставляемых товаров и услуг. Побеждает в любом случае тот, кто предложит самую низкую цену, а это может негативно сказаться на качестве работы или поставляемого товара. Чтобы избежать сюрпризов от непредсказуемых подрядчиков, заказчики идут на различные ухищрения. Поэтому инициатива правительства обязать участников закупок в случае снижения ими изначальной цены более чем на 25% гарантировать выполнение заказа в надлежащем качестве выглядит очень своевременно.
Где покупает государство
Сейчас все закупки проходят на специализированных электронных торговых площадках (ЭТП). Основная проблема их функционирования состоит в том, что их деятельность не регулируется должным образом. Самой яркой иллюстрацией этого тезиса может служить громкий скандал, разразившийся в начале года на одной из таких площадок — «Сбербанк–АСТ».
Два банка с государственным участием, Сбербанк и ВТБ, не смогли поделитьлот государственного казначейства на обслуживание одного из счетов Пенсионного фонда. Суд установил, что Сбербанк блокировал попытки конкурентов делать ставки в ходе аукциона. Выражаясь языком IT-специалистов, в какой-то момент торгов площадка «легла». А когда «сбой» устранили, то последняя ставка осталась за Сбербанком, который и стал в итоге победителем.
Суд ВТБ выиграл, но для государства эта история послужила сигналом к действию. Власти решили обязать площадки гарантировать сделки рублем, а для этого необходимо иметь на постоянном счету электронной торговой площадки внушительную сумму денег. Ожидается, что к 1 июля 2018 года это будет 50 млн рублей, к 1 января 2019 года — 100 млн и банковская гарантия, а к 1 июля 2019 года обеспечение планируется довести до 500 млн рублей.
Владельцы площадок недовольны такой схемой. Дело не столько в завышенности финансовых гарантийных требований, сколько в изменении принципа заработка площадок на торгах. Дело в том, что по новым требованиям деньги должны лежать на беспроцентных счетах Минфина, ФАС или казначейства. Тогда как сейчас основной заработок большей массы площадок — это оборот гарантийных средств, которые вносят участники торгов.
Площадки берут с участников торгов от 1% до 5% суммы потенциального контракта в качестве финансовой гарантии. Эти деньги возвращаются претенденту на госзакупку в любом случае — независимо от того, выиграл конкретный участник аукцион или проиграл. Зато за время проведения торгов ЭТП может пользоваться внесенными деньгами — например, положить их в банк. На внесенную сумму успевает набежать процент, который становится доходом ЭТП.
Основные федеральные площадки вообще блокируют деньги всех участников до подписания контракта, а подписание совсем не тождественно завершению торгов. На фактическое заключение контракта может уйти много времени.
Существенная часть участников торгов вообще не спешит выводить средства с площадок: зачем лишний раз устраивать движение денег, если компания все равно намерена играть на этой площадке в дальнейшем? В результате деньги лежат на счетах ЭТП, проценты начисляются. Если произвести несложную калькуляцию, то даже 1% с триллионных оборотов может обеспечить солидный доход игрокам этого рынка.
Как политика парализует рынок
Теперь государство вводит единую ставку комиссии: 1%, но не более 5000 рублей с контракта. Такая унификация неизбежно приведет к снижению доходов ЭТП и резкому сокращению количества альтернативных площадок, а весь поток, вероятнее всего, будет проходить через ЕИС (Единую электронную систему в сфере закупок). Оператором этой площадки назначена дочерняя структура Ростеха.
Этот шаг уже вызвал недовольство одного из крупнейших игроков рынка — электронной площадки РАД, которая не смогла пройти технический аудит в Минэкономразвития. В результате ведомство не заключило соглашение, а без него ЭТП не имеет права продолжать работу. После обращения владельцев площадки к премьер-министру Дмитрию Медведеву Минфин выпустил письмо о том, что никаких дополнительных соглашений для этой площадки не требуется.
Если уходить в политический анализ, то можно отчетливо наблюдать, как сфера госзакупок становится ярким примером противостояния двух сильнейших министерств экономического блока правительства — финансов и экономического развития. И пока это противостояние выливается в торможение отраслевых преобразований
Из всего вышесказанного можно сделать вполне однозначный вывод. Федеральное законодательство в сфере закупок у государства и компаний с государственным участием во всех отношениях несовершенно и нуждается в корректировках. Но пока эти поправки не устраивают ни госкомпании (то есть главные источники денег по этому закону), ни электронные площадки (основные проводники финансов госкомпаний до бенефициаров), ни, в конце концов, главных бенефициаров реформы госзакупок — малых и средних предпринимателей, ради которых все и затевалось. Как в известном интернет-меме: частные бизнесмены, кажется, «не понимают, что происходит».
Ринат Абузаров
По материалам: “Forbes”
“Forbes”, 03.05.18, “За госзакупку — в тюрьму. Требования законодательства ужесточены”
Подписанный российским президентом закон расширил круг физических лиц, которым грозит уголовная ответственность при проведении госзакупок.
Президент Владимир Путин недавно подписал Федеральный закон № 99-ФЗ, согласно которому под уголовную ответственность подпадает более широкий круг физический лиц, участвующий в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд.
В соответствии со статьями 200.4 и 200.5 Уголовного кодекса преступлениями являются злоупотребления в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд и подкуп работника контрактной службы, контрактного управляющего и члена комиссии по осуществлению закупок.
Помимо этого, в статью 304 Уголовного кодекса внесены изменения, которые устанавливают ответственность за провокацию подкупа в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд.
С 3 мая 2018 года указанные статьи вступают в законную силу и правоохранительные органы имеют право применять их на всей территории страны.
До введения описанных изменений в уголовном законодательстве можно было выделить две группы лиц, привлекаемых к уголовной ответственности за противоправные деяния в сфере госзакупок: должностные лица (госзаказчик) и предприниматели (участники госзакупок).
Для первой категории лиц Уголовный кодекс предусматривает целый комплекс статей, указанных в главе о преступлениях против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Наиболее часто таких лиц привлекали к уголовной ответственности за злоупотребление или превышение служебных полномочий.
Ко второй категории можно отнести лиц, обладающих управленческими полномочиями (например, генеральный директор) в коммерческих организациях, которых, как правило, привлекали к уголовной ответственности за злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп, мошенничество.
Вместе с тем среди госзаказчиков существует категория лиц, не подпадающих под понятие должностного лица — гражданские служащие. В коммерческих организациях также не все сотрудники обладают управленческими полномочиями. Однако указанные лица исполняют различные функции, влияющие на осуществление госзакупок: подготовка документации, приемка товаров, работ, услуг, обработка заявок и т. д. Вместе с тем в отсутствие доказательств сговора таких лиц с должностными лицами или лицами, обладающими управленческими полномочиями, привлечь их к уголовной ответственности за допущенные нарушения было крайне сложно, поскольку они не являлись субъектами уголовной ответственности.
В то же время сложилась практика, при которой должностные лица с целью минимизации степени ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной и т. п.) поручали организацию госзакупок гражданским сотрудникам, например, заключая договоры с компаниями на организацию конкурсов или выполнение отдельных функций, например, приемки товаров, работ, услуг.
Во многих случаях такая практика позволяла избегать уголовной ответственности должностным лицам, поскольку они не отвечали за нарушения процедур при проведении госзакупок, допущенных сотрудниками привлеченных коммерческих организаций. Сотрудники коммерческих организаций также не несли уголовной ответственности, поскольку не выполняли управленческие функции, то есть не являлись субъектами уголовной ответственности.
Вводя в Уголовный кодекс статьи 200.4 и 200.5, законодательство таким образом устраняет имеющийся пробел. Благодаря корректировке законодательства, к уголовной ответственности будет привлекаться отдельная категория граждан, не являющихся должностными лицами или лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческой организации.
Указанная категория лиц определена законодательством так: работник контрактной службы, контрактный управляющий, член комиссии по осуществлению закупок, лицо, осуществляющее приемку поставленных товаров, выполненных работ или оказанных услуг, либо иным уполномоченным лицом, представляющим интересы заказчика в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд.
Рассмотрим простой пример. Сотрудник, ответственный за приемку работ по строительству участка дороги, закрывает глаза на явные недостатки в работах. И это, например, обусловлено тем, что в строительной компании работает его родственник, премия которого зависит от результатов приемки. С введением описанных изменений в законодательстве указанный сотрудник может быть привлечен к уголовной ответственности в соответствии со статьей 200.4 Уголовного кодекса.
Мы полагаем, что в связи с введением указанных изменений в законодательство необходимо обратить внимание на такие формы мотивации сотрудников контрагентов, как подарки, выезды на различные курорты для проведения семинаров, походы в рестораны и т. д. Участие лиц, перечисленных в статье 200.4 Уголовного кодекса, в подобных мероприятиях может быть впоследствии расценено правоохранительными органами в контексте «личного интереса».
Антон Гусев
