Чем Счетную палату не устроил проект бюджета
Счетная палата впервые после того, как ее возглавил Алексей Кудрин, подготовила заключение на бюджет. Аудиторы сомневаются в ожидаемом курсе рубля, эффекте пенсионной реформы, ускорении экономики и размере дивидендов госкомпаний.
Проект бюджета на следующую трехлетку вызвал много вопросов у Счетной палаты, которую в мае этого года возглавил Алексей Кудрин, до этого готовивший экономическую программу для президента. Ведомство указывает на завышенный курс рубля в бюджете, оптимистичные ожидания по ускорению экономики и дивидендам, а также на переоцененный эффект от повышения пенсионного возраста.
Достаточно ли ускорения?
По оценке Счетной палаты, прогнозируемые темпы роста ВВП не позволят России войти в топ-5 крупнейших экономик мира к 2024 году. Об этом говорится в заключении аудиторов на проект бюджета на следующую трехлетку (есть у РБК).
Указано расти
Вхождение в пятерку крупнейших экономик и обеспечение темпов экономического роста выше мировых — одна из национальных целей, поставленных в майском указе президента Владимира Путина. Речь идет о показателе ВВП по паритету покупательской способности (ППС), объяснял министр экономического развития Максим Орешкин. По этому индикатору Россия сейчас находится на шестом месте в мире, а на пятом — Германия. Выйти на пятое место, согласно указу, необходимо к 2024 году.
Прогноз Минэкономразвития (.pdf) предусматривает темпы роста экономики в 2019–2020 годах на уровне 1,3 и 2% соответственно. С 2021 года прирост ВВП должен ускориться до 3,1–3,3% в год, ожидает министерство. «С учетом ожидаемого в этом сценарии замедления темпов роста мировой экономики темп роста ВВП России на уровне около 3% в год в 2022–2024 годах будет превышать среднемировые, однако может оказаться недостаточным для вхождения России в число пяти крупнейших экономик мира», — признает МЭР.
Как пишет Счетная палата, Минэкономразвития использует прогнозные оценки МВФ по ВВП по паритету покупательной способности (ППС) России и Германии, однако они отличаются от фактических данных, опубликованных Всемирным банком. «Кроме того, использовался расчетный курс рубля и евро к доллару по ППС, что увеличивает неточность получаемых оценок», — подчеркивают аудиторы.
МВФ в октябрьском прогнозе оценил ВВП по ППС России в $4,016 трлн, у Германии этот показатель составляет $4,199 трлн. Но, по данным Всемирного банка, в 2017 году ВВП по ППС составил $3,817 трлн у России и $4,188 трлн у Германии. То есть, по версии Всемирного банка (а его оценки использует и Росстат при международных сопоставлениях), стартовые позиции России хуже.
«Счетной палатой были проведены альтернативные расчеты. При этом величина ВВП стран по ППС вычислялась в ценах 2017 года с использованием индексов физического объема ВВП России и Германии. Полученные результаты расчетов свидетельствуют о том, что при реализации предположений Минэкономразвития России о темпах роста экономик России и Германии значение ВВП по ППС в ценах 2017 года для Германии окажется в 2024 году по-прежнему выше, чем для России», — говорится в заключении Счетной палаты.
По октябрьскому прогнозу МВФ, к 2023 году (на 2024 год оценок пока нет) Россия окажется на седьмом месте по ВВП по ППС ($4,148 трлн). Пятую строчку по-прежнему будет занимать Германия ($4,989 трлн), а на шестой позиции к этому времени окажется Индонезия ($4,966 трлн), которая сейчас находится на седьмом месте. Пока Россия Индонезию еще обгоняет — по прогнозу МВФ, они поменяются местами как раз в 2023 году.
Сомнению Счетная палата подвергла и нацпроекты к майскому указу: «В случаях, когда результаты характеризуются числовыми значениями, сведения об организации статистического наблюдения отсутствуют. Низкое качество определения результатов и показателей создает риски принятия неадекватных или несвоевременных решений по ходу реализации национальных проектов». Сам Кудрин ранее говорил, что 65% показателей из паспортов нацпроектов «статистически ненаблюдаемы».
Вопросы к бюджетному правилу
Одна из главных претензий Счетной палаты, о которой аудиторы упомянули в заключении, — механизм бюджетного правила (схема закупки валюты на сверхдоходы от нефти дороже $40). Аудиторы считают, что закупки, которые Минфин проводил в периоды ослабления рубля, усиливали валютную нестабильность, так как дополнительно увеличивали спрос на иностранную валюту.
По мнению Счетной палаты, «неоднократные случаи вмешательства Банка России (он выступает агентом Минфина по закупкам валюты. — РБК) в реализацию «бюджетного правила» в части приобретения иностранной валюты (регулятор приостанавливал закупки в периоды волатильности. — РБК) означают, что режим плавающего валютного курса, который существовал с конца 2014 года до начала 2018-го, в настоящее время лишь декларируется, но на деле заменен регулированием валютного рынка со стороны Банка России в целях устранения угроз для финансовой стабильности, которые усугублялись действием «бюджетного правила». РБК направил запрос в ЦБ.
Не устраивает аудиторов и прогноз по рублю в бюджете. По их мнению, «снижение цен на нефть (до $57,9 к 2021 году), предусматриваемое в прогнозе, в 2019–2021 годах должно сопровождаться более существенным ослаблением национальной валюты».
На претензии уже ответил Минфин. «Несколько неожиданно, что Счетная палата не смогла разобраться, что риски для финансовой стабильности были связаны с потоками капитала, а механизм «бюджетных правил» только усилил устойчивость нашей финансовой системы и экономики к таким рискам», — заявил замминистра финансов Владимир Колычев, по мнению которого эффект от бюджетного правила «был однозначный» и обеспечил снижение зависимости рубля от цен на нефть.
Переоценка пенсионной реформы
Динамика реальных пенсий, закладываемая в проект бюджета, недостаточна для повышения уровня жизни пенсионеров, отмечают аудиторы. С 2019 года в России начнется поэтапное повышение пенсионного возраста, которое продлится до 2028 года. Возраст выхода на пенсию для женщин поднимут до 60 лет, а для мужчин — до 65. Власти неоднократно подчеркивали, что пенсионная реформа направлена прежде всего на обеспечение устойчивого роста доходов неработающих пенсионеров, а не на экономию бюджетных средств.
Пенсии, согласно прогнозу правительства, действительно будут расти в реальном выражении: прирост составит от 1,6% в 2018 году до 2,5% в 2020 году (максимальный темп за весь прогнозный период). Однако уже в 2021 году темпы реального роста пенсии составят 1,6%, а к 2023–2024 годам замедлятся до 1%.
Таким образом, соотношение пенсии по старости неработающих пенсионеров и средней зарплаты лишь незначительно увеличится с 33,5% в 2018 году до 33,9% в 2020 году, а с 2021 года соотношение начнет снижаться и к концу 2024 год составит 31,9%. Президент ранее подписал закон о ратификации конвенции Международной организации труда (МОТ), согласно которой размер пенсий граждан должен быть не менее 40% от ранее получаемой ими зарплаты.
РБК направил запрос в Минтруд.
В целом Счетная палата допускает, что влияние пенсионной реформы на рост экономики переоценено, учитывая необходимость осуществления мер поддержки для граждан предпенсионного возраста. По расчетам Минэкономразвития, вклад повышения пенсионного возраста за 2019–2024 годы в экономический рост составит около 1,3 п.п. (0,2–0,3 п.п. в год).
Основным эффектом от повышения пенсионного возраста, по прогнозу Минэкономразвития, станет сокращение дефицита на рынке труда. Но аудиторы считают, что расчет увеличения рабочей силы может быть переоценен, поскольку часть граждан продолжает работать после достижения установленного пенсионного возраста.
Согласование прогнозов
Счетная палата в своем заключении обращает внимание на разные предпосылки экономических прогнозов правительства и ЦБ. Разница в ценах на нефть, заложенных в их сценарии, достигает $3,4 и $4,7 в следующие два года. Разница по инфляции еще более заметна — правительство ожидает, что в следующем году она составит 4,3%, а ЦБ — 5,5%.
«С учетом того что инфляция и цена на нефть оказывают существенное влияние на параметры федерального бюджета, представляется целесообразным дальнейшее согласование прогнозов Банка России и правительства Российской Федерации», — отмечают аудиторы. РБК направил запрос в Минэкономразвития.
Позитив по дивидендам
Минфин заложил в проект бюджета прогнозируемое поступление почти 1,9 трлн руб. в сумме за три года в виде дивидендов госкомпаний. А Росимущество — главный администратор данного вида доходов — ждет от того же перечня госкомпаний за тот же период лишь 581 млрд руб. Счетная палата, ранее отмечавшая, что прогнозы Росимущества в этом отношении «более реалистичны», склонна и на этот раз больше доверяться оценкам Росимущества. По оценке аудиторов, «существует риск неисполнения прогноза [Минфина]» — минус 392,3 млрд руб. в 2019 году, 423,5 млрд руб. в 2020 году и 491,3 млрд руб. в 2021 году.
Во-первых, Минфин рассчитывает на выплату всеми госкомпаниями дивидендов из расчета 50% чистой прибыли по МСФО, а Росимущество учло «специфику долгосрочных программ развития [ряда госкомпаний] и специфику деятельности в соответствующих отраслях» и поэтому ждет от некоторых компаний (каких, не называется) отступления от норматива. Во-вторых, Минфин ориентируется на прогноз чистой прибыли госкомпаний, значительно превосходящий оценку Росимущества, полученную на базе данных самих компаний, объясняет Счетная палата. В то время как Минфин скорректировал оценки чистой прибыли крупных публичных компаний на основе консенсус-прогноза Bloomberg.
РБК направил запросы в Минфин и Росимущество. «Минфин ратует за единый подход к дивидендам — 50% чистой прибыли по МСФО», потому что «в тот момент, когда Минфин перестанет закладывать дивиденды, ориентируясь на ранее принятое решение о единстве подхода и необходимости платить 50% прибыли по МСФО без каких-либо дополнительных вводных, добиться от госкомпаний полной уплаты станет гораздо сложнее», говорит источник, близкий к Минфину.
Антон Фейнберг, Юлия Старостина, Иван Ткачёв
По материалам: “РБК”
