Чем больше отзывов получает тот или иной готовящийся документ на госпортале Regulation, тем выше вероятность, что работа над ним прекратится, выяснили эксперты. Это может играть роль фильтра для отсеивания нежелательных проектов
Общественное обсуждение законопроектов, проектов постановлений правительства и ведомственных актов на сайте regulation.gov.ru может сильно повлиять на их судьбу, выяснили эксперты Центра перспективных управленческих решений (ЦПУР) в исследовании, посвященном качеству проведения оценки регулирующего воздействия в России (есть у РБК). Регрессионный анализ показал, что чем больше просмотров страницы проекта и больше количество голосов, поданных против инициативы, тем выше вероятность того, что Минэкономразвития даст на него отрицательное заключение.
Заключение этого министерства — ключевой этап в процедуре оценки регулирующего воздействия (ОРВ), которая обязательно проводится, если проект затрагивает вопросы предпринимательской и инвестиционной деятельности. Документы, получившие отрицательные заключения Минэкономразвития, чаще всего отзываются разработчиками.
«Если из топ-100 наиболее комментируемых проектов нормативных правовых актов исключить законопроекты, которые разработаны недавно и еще могут теоретически попасть на рассмотрение в Госдуму, то из оставшихся 92 только 12 дошли до этапа подписания президентом, — резюмировала выводы исследования руководитель дата-центра ЦПУР Мария Василевская. — Это в два раза реже, чем для обычных законопроектов». Для regulation.gov.ru нормой является малое количество комментариев: более половины проектов в проанализированном массиве за несколько лет не получили ни одного комментария.
Само по себе количество отзывов и голосов на портале regulation.gov.ru не является определяющим фактором при подготовке заключения об ОРВ, утверждает Минэкономразвития. «При этом важно понимать, что наиболее резонансными, как правило, становятся именно проекты, которые существенным образом затрагивают права и обязанности граждан, и в частности предпринимателей. Такие проекты, как правило, с большей вероятностью могут получить отрицательное заключение об ОРВ, так как зачастую содержат избыточные требования, порождающие издержки для бизнеса», — указали РБК в министерстве.
Качество заключений об ОРВ Минэкономразвития зависит от нескольких факторов, рассказал РБК директор Центра оценки регулирующего воздействия НИУ ВШЭ Даниил Цыганков. «Оно зависит от той информации, которая предоставлена участниками публичных консультаций, и тех расчетов, которые проводятся сотрудниками Департамента регуляторной политики и ОРВ министерства по данному проекту, — уточнил он. — Есть и третий фактор: сотрудники департамента очень перегружены, потому что они вынуждены отрабатывать все проекты, хотя 75-80% из них — экономически малозначительные».
Зачем нужны лайки и комментарии на regulation.gov.ru
В России процедура оценки подготовленных законопроектов и проектов других нормативных актов (процедура ОРВ) проводится только на сайте regulation.gov.ru. Эта процедура подразумевает, что при подготовке документов их разработчик — будь то правительство, ведомства или госкорпорации — оценивает потенциальные издержки и выгоды от нового акта и обсуждает его содержание с участниками экономических отношений, которые он может затронуть. Комментировать и оценивать проекты, размещенные на regulation.gov.ru, могут все обладатели аккаунтов на сайте «Госуслуги» и зарегистрированные пользователи. На практике обратная связь с обществом на портале в полной мере не заработала, отмечали эксперты Института проблем правоприменения в 2019 году.
Российский regulation.gov.ru устроен так, что регулятор не может проигнорировать отзыв, заметил Цыганков. «Чиновник обязан ответить, так гласят правила ОРВ, утвержденные постановлением правительства, а если не ответит, то рассерженный участник обсуждения может даже обратиться в прокуратуру с жалобой», — уточнил он. По словам эксперта, парадоксальным образом Минэкономразвития при этом не может принудить регулятора к заполнению сводного отчета. Поэтому общественные обсуждения и более действенны, сказал он.
Кампании против резонансных проектов
Самые обсуждаемые инициативы на на regulation.gov.ru касаются не экономической деятельности, а общественной: некоторые из них — к примеру, о перечне потенциально опасных пород собак или о просветительской деятельности — вызывали бурную дискуссию. Проект об условиях и порядке ведения просветительской деятельности и вовсе собрал рекордное количество негативных комментариев на портале: в итоге его было решено доработать. Перечень опасных пород собак, в который изначально МВД предлагало включить 69 пород, был после обсуждений сокращен до 13.
По оценкам ЦПУР, рост количества отзывов (положительных и отрицательных) на проект, еще не дошедший до заключения Минэкономразвития, с нуля до примерно 8 тыс. сопровождается резким повышением вероятности отказа от продолжения разработки — с 10 до 90%.
«Успех общественной кампании против принятия нового нормативного акта зависит от того, что именно и кем регулируется и насколько хорошо организованы участники кампании, — пояснила РБК Василевская. — В случае, когда задеваются точечные экономические интересы конкретной группы людей, например сообщества автомобилистов, часто получается забросать разработчиков в комментариях большим количеством конструктивной критики».
Иногда серьезные успехи в борьбе с конкретной инициативой можно наблюдать и в случае масштабных законопроектов, если кампанию поддерживает экспертное сообщество, отмечает она. Так, например, новая версия Кодекса об административных правонарушениях (КоАП) выносится на общественное обсуждение уже в третий раз — провести увеличение штрафов разработчикам пока не удается. «Противостоять законотворчеству со стороны некоторых ведомств труднее — ФНС, Минфина», — добавила эксперт.
По данным доклада ЦПУР, положительное заключение Минэкономразвития с вероятностью, близкой к 100%, получают проекты ФНС, ФСБ, а также самого Минэкономразвития. В то же время Минтруд, Минприроды и Ростехнадзор с наименьшей вероятностью получают положительное заключение от Минэкономразвития (30–54%).
Как сообщили РБК в пресс-службе Минэкономразвития, за период с 2013 по 2021 год процедуру ОРВ прошли более 10,2 тыс. проектов, доля отрицательных заключений на них остается «сравнительно стабильной» — между 30 и 40%. В январе—сентябре 2021 года более 35% проектов получили отрицательные заключения. По утверждению Минэкономразвития, в 2020 году процедура ОРВ позволила отсечь потенциальные издержки бизнеса на сумму 2,5 трлн руб., которые могли бы возникнуть, если бы проекты нормативно-правовых актов не проходили никаких фильтров.
Качество отчетов от ведомств
Процедура ОРВ состоит из трех этапов. На первом ведомство-разработчик готовит сводный отчет, в котором обосновывает необходимость законопроекта или нормативного акта. На втором этапе проводится общественное обсуждение на портале, а на третьем свое заключение по инициативе дает Минэкономразвития. Зачастую первая часть этой работы — подготовка сводного отчета — «выполняется только формально», считают в ЦПУР. По оценке экспертов:
- лишь 188 сводных отчетов об ОРВ (2,2%) за 2015–2021 годы были заполнены полностью;
- около 10% сводных отчетов для нормативных актов, которые влекут за собой запреты и ограничения для физических и юрлиц и введение новых трат, содержат количественные оценки расходов и доходов, которые повлечет за собой их принятие;
- только в 43–46% отчетов для таких законопроектов указываются критерии достижения целей регулирования, а сроки достижения целей — менее чем в 40% отчетов.
Эксперты ЦПУР сделали вывод о том, что в целом качество подготовки сводного отчета не слишком влияет на судьбу документа. Оно не соотносится ни с итоговым заключением Минэкономразвития, ни с решением об отказе от разработки инициативы, ни с внесением законопроекта в Госдуму. Вероятно, небольшая значимость сводных отчетов и приводит к тому, что ведомства не стремятся делать их качественными и относятся к ним как к формальности, говорится в исследовании.
В свою очередь, на вероятность получить положительное заключение Минэкономразвития влияет в том числе административный вес ведомства-разработчика, утверждают авторы. Это может быть связано с желанием Минэкономразвития избегать конфликтов с ведомствами, имеющими большой административный вес и играющими значимую роль в нормотворческом процессе, заключают они.
Нельзя сказать, что процедура ОРВ работает в России неэффективно, утверждает Цыганков, скорее она «находится в состоянии стройки». «В Европейской комиссии система на полную катушку заработала через 29 лет, в США — через 28, — напомнил он. — При этом регуляторная политика развивалась там в окружении независимого суда, поддерживалось системой конкурентных выборов, свободой СМИ и другими свободами». В России же, считает эксперт, система развивается «чисто технократически».
Евгения Кузнецова
По материалам: “РБК”
