Могут ли частные лица выступать в защиту публичных интересов
В Риме периода поздней Республики из-за бездействия чиновников масса правонарушений оставалась безнаказанной. Тогда римские юристы разработали особую процедуру — аккузацию — которая позволяла инициативным частным лицам преследовать нарушителей.
Фонд борьбы с коррупцией в рамках выявления дорогостоящей недвижимости у высокопоставленных чиновников и их родственников осуществляет систематические запросы информации о собственниках того или иного недвижимого имущества, публикуя результаты расследований у себя на сайте и периодически фраппируя тем самым читающую публику.
Эта деятельность ФБК приобрела такой размах и звучание, что во властных верхах пару лет назад даже возникла идея внести изменения в законы и «закрыть реестры», то есть, исключить возможность третьих лиц свободно получать сведения из реестра недвижимости. Однако здравый смысл тогда возобладал и идея закрытия реестра не была реализована.
Однако — пусть и не де-юре, а де-факто — решение о возможности закрытия данных реестра принял недавно Верховный суд.
Фонд борьбы с коррупцией обратился в Росреестр с заявлением о предоставлении выписки о правах на некую недвижимость. Росреестр такую выписку выдал, но в графе «Правообладатель» было указано: «ЛСДУ3». Иными словами, правообладатель оказался засекреченным. Заявитель потребовал от Росреестра раскрыть правообладателя, тот отказал. После этого Фонд борьбы с коррупцией обратился в суд с требованием к Росреестру предоставить выписку, содержащую данные собственника. Проиграв в нижестоящих судах, Фонд борьбы с коррупцией обратился в Верховный суд. Судья этого суда О.В. Николаева передала дело для пересмотра судебных актов, причем доводы, которым судья мотивировала свое решение о возможности пересмотра, явно были в пользу позиции Фонда.
Однако когда дело дошло до рассмотрения спора по существу, что-то пошло не так. «Тройка» судей Верховного суда (в которую судья О.В. Николаева, кстати, не вошла) оставила акты нижестоящих судов об отказе в требованиях к Росреестру без изменения. Это определение было вынесено судьями административной коллегии Верховного суда И.Н. Зинченко, Л.А. Калининой и Е.В. Горчаковой.
При этом Верховный суд попутно уничтожил также и юридический фундамент, на котором зиждется весь оборот недвижимости: основанием для отказа в удовлетворении жалобы Фонда борьбы стало то, что фамилия, имя и отчество правообладателя недвижимости является его персональными данными, сообщение которых без согласия их обладателя в соответствии с законодательством о персональных данных не допускается.
Такой, не побоюсь этого слова, «креативный» подход судей Верховного суда, явно стремившихся сделать все, лишь бы не удовлетворять жалобу ФБК, вызвал в юридическом сообществе целую бурю эмоций: ярость, негодование, презрение, и даже любопытство (я где-то прочитал риторический вопрос одного из коллег: «Интересно, а этим судьям не стыдно за то, что они делают?»).
Но эмоции уже улеглись, настало время для трезвого анализа того, что произошло.
Во-первых, совершенно очевидно, что соль этого дела — в фигурах заявителя (А. Навальный) и фигуре того самого ЛСДУ3’а (за интересы которого так бился Росреестр). За последним обычно принято видеть одного из сыновей генерального прокурора России Юрия Чайки. Ну и, разумеется, дело в самой недвижимости — в доме площадью почти 2 000 кв. метров в престижном районе Московской области, который вроде бы этому самому сыну принадлежит. Если бы речь шла об обычном гражданине — собственнике домика площадью 150-200 кв. метров, конечно, никто бы фамилию правообладателя в бессодержательный набор звуков не превращал (что, кстати, насколько я понимаю, не предусмотрено законодательством о государственной охране), в выписку бы это не включал.
Во-вторых, вряд ли Росреестр теперь после этого дела изменит свою административную практику и начнет требовать согласие правообладателей для предоставления выписок из реестра. В конце концов, Верховный суд допустил совсем «детскую» юридическую ошибку, подчинив специальный случай обработки персональных данных — ведение реестра недвижимостей — общему регулированию сбора персональных данных. Последнее, действительно, серьезно (а зачастую — абсурдно!) ограничивает возможности по ведению баз, содержащих такие данные. Но эти строгие положения не должны применяться к операциям, связанным с функционированием реестра недвижимости, так как это будет противоречить существу регистрации прав на недвижимость и положениям законодательства о регистрации прав на недвижимое имущество.
Почему реестр недвижимости открытый и любой может получить информацию о том, кто собственник той или иной недвижимой вещи?
У юристов есть такое понятие — абсолютные права. Абсолютные — это означает, что все вокруг обязаны уважать и не нарушать такое право. Право собственности — это, например, абсолютное право, а это означает, что никто не должен нарушать мою собственность.
Однако в юриспруденции есть и такой принцип: обладатель абсолютного права может противопоставлять всем свое право (например, то, что он является собственником какой-то вещи) лишь в том случае если все вокруг могут знать об этом праве. То есть, для того, чтобы собственник вещи мог требовать признания и уважения своей собственности, у всех вокруг должна быть возможность знать о том, что именно это лицо является собственником этой вещи. Это достигается за счет записей в реестры информации о собственности.
Кроме того, довольно быстро стало понятно, что в реестры помимо собственности можно записывать информацию об обременениях собственности — залогах, арендах и проч. Эта информация крайне важна, к примеру, для покупателей недвижимости. Ведь никто не хочет купить недвижимость, которая окажется обремененной залогами в пользу банка — ведь тогда с ней покупателю придется расстаться, если продавец не вернет банку кредит. Получается, что достоверность информации: правильное указание собственника, правильные записи о его праве, обременениях этого права — это и есть смысл создания и существования реестра.
Практически ни одна из старых европейских юрисдикций, в которых реестры недвижимости существуют уже много столетий, не требует, чтобы заявитель, обращающийся за информацией о правообладателях недвижимости, раскрывал причины такого обращения. Единственное известное мне исключение – это Германия. В соответствии с немецким законом о поземельных книгах (§12), доступ к реестру недвижимости должен быть предоставлен любому, кто имеет обоснованный интерес в этом. При этом заявитель должен продемонстрировать обоснованный интерес путем простого заявления об этом.
Таким образом, существо реестра недвижимости заключается в том, что он (а) не может не быть открытым и (б) не может не быть достоверным.
Собственно, на этих двух «китах» основана любая регистрационная система: при отсутствии любого из этих двух качеств реестра недвижимости смысла в нем нет вообще, а его ведение превратится в бездарную и бесцельную трату государственных ресурсов.
Наш отечественный реестр прав недвижимости также покоится на принципах открытости и достоверности. Юристы любят спорить о степени достоверности российского реестра, но в том, что реестр должен быть открытым, а сведения о правах на недвижимую вещь и обладателях этих прав — доступны широкой публике никто и никогда не сомневался.
До тех пор, пока Алексей Навальный не стал использовать открытость реестра в рамках своей деятельности по разоблачению коррупции в среде российского чиновничества.
И здесь мы переходим к третьей, довольно важной мысли.
В юриспруденции есть такое понятие — «злоупотребление правом». Это довольно сложная концепция, смысл которой заключается в том, что использование предоставленных законом правовых возможностей не должно вредить другим. Наиболее экстремальное понимание этой концепции — это положение Гражданского кодекса РСФСР 1922 года (чуть ли не придуманное лично В.И. Лениным) о том, что гражданские права не могут осуществляться в «противоречии с их социально-хозяйственным назначением» (тогдашние идеологи советского права объясняли это так: «Самая способность быть носителем прав… не является у нас прирожденным правом человека, а предоставляется государством для достижения определенных, необходимых для сохранения коллектива целей. Такой основною целью является развитие производительных сил страны»).
Но несмотря на явный левый уклон в таких рассуждениях, в целом же юриспруденция довольно чувствительно — и скорее негативно относится к тому, когда её инструментами пользуются не для того, для чего они были изначально придуманы.
Кстати, именно поэтому, например, в свое время не очень успешно окончился эксперимент Навального с приобретением небольших пакетов акций основных российских публичных компаний и организация запросов о предоставлении информации ему как акционеру.
Действительно, тогда российское право довольно либерально относилось к правам акционеров на информацию (и это было подтверждено практикой Высшего Арбитражного Суда), и Навальный, будучи даже микроминоритарным акционером, формально мог требовать раскрытия большого объема коммерческой информации от акционерных обществ, где он был акционером.
Однако ведь его цель заключалась не в том, чтобы на основе этой информации принимать какие-то инвестиционные решения, а для того, чтобы провести публичный эксперимент, который должен был бы доказать, что часть российских публичных компаний (как правило, с госучастием) пренебрежительно относятся к информационным правам акционеров-миноритариев. Именно про это и говорилось в свое время: «права осуществляются в противоречии с их социально-хозяйственным назначением». Строго говоря, Навальный в действительности не хотел быть акционером, он хотел провести публичный юридический эксперимент. Поэтому, не выдав ему запрошенную информацию, акционерные общества не нарушили его права на информацию.
Вернемся к открытости реестра недвижимости. Он открыт ради тех, кто хочет купить недвижимость, взять ее в залог или аренду. Надо честно признать, что открытость реестра недвижимости не предназначена для того, чтобы благодаря этому его свойству частные лица собирали сведения, которые им нужны не для совершения сделок с недвижимостью, а для каких-то других целей, пусть и не запрещенных законом. Опять мы сталкиваемся с тем, что «права осуществляются в противоречии с их социально-хозяйственным назначением» — в разбираемом казусе реестр используется не для проверки прав контрагентов по сделкам, а для борьбы с коррупцией.
Собственно, судьям Верховного суда — если они конечно придерживаются этой старой ленинской концепции – достаточно было указать, что ФБК и А. Навальный не совершают и не планируют совершать сделок с недвижимостью, относительно которой была запрошена выписка, а поэтому ссылаться на открытость реестра они не могут, так как он открыт не для борцов с коррупцией, а для потенциальных покупателей и залогодержателей. И на этом основании отказать в удовлетворении жалобы на закрытие Росреестром информации о правообладателе. Как я уже написал чуть выше, судьи Верховного суда в такие тонкости предпочли не вдаваться, уподобившись слону в посудной лавке и наломав целую поленницу «юридических дров».
Однако казус Навальный vs Росреестр неизбежно подталкивает меня к четвертой, может быть, самой важной мысли.
В юриспруденции есть довольно сложная проблема, над которой довольно долго бьются юристы: допустимо ли в принципе (а если да — то в каких случаях), чтобы частные лица брали на себя функцию по защите общих (публичных) интересов? В норме публичный интерес должна защищать публичная власть, собственно именно для этого она и существует, поэтому собираются налоги, существуют полиция, армия, суды и проч. Однако в некоторых случаях очень хорошо заметно, что публичная власть по каким-либо причинам не способна эффективно выполнять какую-либо социальную функцию и тогда ее (эту функцию) подхватывают частные лица. Например, публичная власть в принципе бессердечна и не способна на милосердие; поэтому функцию поддержки граждан, оказавшихся в трудных жизненных ситуациях, зачастую берут на себя частные лица-благотворители.
То есть, в принципе, нет ничего фундаментально неправильного и необычного в том, чтобы в случае провала государства та или иная его функция будет «приватизирована» частными же лицами.
Более сложный вопрос — это право частных лиц защищать интересы общества от правонарушений. Здесь легко вспомнить пример движения «СтопХам». Что делают активисты этого движения? Они утверждают, что в связи с тем, что функция борьбы с нарушителями ПДД провалена государством, они — как активные и неравнодушные члены общества — борются с нарушителями, защищая тем самым общее благо: порядок на дорогах.
Алексей Навальный и Фонд борьбы с коррупцией убеждены (и они во многом правы), что такая государственная функция как борьба с коррупцией современным российским государством провалена. И с опорой на эту убежденность требуют передать защиту публичного интереса в свои руки — руки частных лиц. Инструментом для такой деятельности частных лиц, направленной на защиту общего блага, могут быть только те юридические институты, которые только лишь и доступны частным лицам. Например, обращение к открытым реестрам недвижимости за информацией, которая поможет выявлять чиновников-коррупционеров.
Любопытно, что ничего нового в «приватизации» публичных функций нет, история уже знала все это пару тысяч лет назад. В Риме периода поздней Республики из-за бездействия магистратов (чиновников) масса правонарушений оставалась безнаказанной. Тогда римские юристы разработали особую процедуру — аккузацию — которая позволяла инициативным частным лицам преследовать нарушителей, добиваясь взыскания с них штрафов в пользу казны. Именно таким путем римская активная молодежь предпочитала начинать свою политическую карьеру, снискав своей деятельностью против нарушителей и негодяев народную любовь (кстати, специальные иски, которые предъявлялись частными лицами в защиту публики, именовались популярными исками, от лат. populus, народ).
За две тысячи лет в социальной механике ничего не изменилось, правда?
Роман Бевзенко
Источник: “Forbes”
