Аудитор Счетной палаты Михаил Мень — об основной проблеме российских лесов и о цене ее решения
В августе 2020 года исполнилось 10 лет с момента масштабных лесных пожаров, которые в том числе привели к задымлению в Москве и других крупных городах. Тогда проблемы управления лесным хозяйством обсуждались особенно активно. Говорят об этом и сейчас — на фоне крупных природных пожаров, бушевавших в Сибири в прошлом году и продолжающихся в некоторых регионах и этим летом, а также сообщений о массовых незаконных рубках леса. Итоги сразу двух проверок с начала года опубликовала Счетная палата: одна была посвящена контролю за оборотом лесоматериалов, вторая — собственно работам по лесоустройству. Выводы неутешительны — в России не имеется достоверной информации об объемах заготовки и оборота древесины, она разнится на уровне регионов, Рослесхоза и Росстата. Мало что известно и о самих лесах — как выяснилось, почти об 1 млрд га леса нет актуальных сведений. Это значит, что на пороге «серой» зоны оказалось почти 85% всего лесного фонда. В таких условиях практически невозможно эффективно противостоять ни пожарам, ни незаконным рубкам.
«Известия» поговорили с Михаилом Менем, который в 2010-м возглавлял Ивановскую область и сталкивался с решением «лесных» вопросов на практике, а в 2020-м выступил в роли аудитора, о том, как тогда менялось регулирование лесной отрасли, с чем сегодня специалисты столкнулись при проверках, как можно решить существующие проблемы, а главное — сколько на это может уйти времени и денег.
«Базовая проблема лесной отрасли»
— 10 лет назад, в 2010-м, когда все обсуждали масштабные лесные пожары, которые привели в том числе к задымлению Москвы, вы были губернатором и сталкивались с решением проблем лесного хозяйства на местах. Сейчас вы выступаете в роли проверяющего. Изменилась ли как-то ситуация с регулированием лесной отрасли и развитием лесного хозяйства за эти годы? Проблемы остаются теми же или приоритеты как-то изменились?
— Напомню, что 2010-й как раз был годом, когда лесная отрасль находилась на этапе приспособления к новым механизмам работы. Незадолго до этого, в 2007 году, вступили в силу правила, установленные новой редакцией Лесного кодекса, под которую впоследствии уже менялось и актуализировалось законодательство. По нему, в частности, полномочия по использованию, охране, защите и воспроизводству лесов были переданы регионам.
Тогда, в 2007 году, всем казалось, что после того, как эти полномочия перейдут субъектам, у них появится право распоряжаться лесным хозяйством и привлекать частный бизнес в виде арендаторов. Но по разным причинам, в том числе в силу экономического кризиса, этого не произошло. При этом, что касается полномочий по лесоустройству, Лесным кодексом был допущен пробел в регулировании. Вплоть до 2010 года функции по проведению лесоустройства, так же как и источники их финансирования, не были разграничены между Российской Федерацией и субъектами.
Сейчас часть работ по лесоустройству, например проектирование лесничеств и категорий лесов, отнесена к компетенции федерального уровня, а большая часть полномочий, в том числе основное мероприятие — таксация лесов, в ходе которой проводится оценка количественных и качественных характеристик лесных ресурсов, передана регионам.
И на сегодняшний день приоритетом является отладка механизма своевременного предоставления достоверной информации об имеющемся в стране лесном ресурсе. Это требует цифровизации как отдельных элементов, так и всей отрасли в целом. И в настоящее время такая работа ведется, разрабатывается концепция цифровизации лесной отрасли (с просьбой включить этот проект в нацпрограмму «Цифровая экономика» Рослесхоз выступил в конце февраля 2020-го. — «Известия»).
— Какой вопрос сейчас стоит наиболее остро?
— По нашему мнению, главная проблема — это формирование базы данных с актуальной на сегодняшний день информацией о ресурсах, объемах финансирования работ в этой сфере. Она так и не была решена. Сегодня результаты наших проверок говорят о том, что, по сути, 85% материалов по лесоустройству являются устаревшими — устаревшим в данном случае считается любой материал, которому больше 10 лет (согласно опубликованным выводам Счетной палаты, информация о 58,5% лесов не обновлялась более 20 лет. — Ред. «Известий»).
Вообще по закону проводить таксацию должны каждые 10 лет на всей площади лесного фонда (1,1 млрд га). Но это требование не соблюдается из-за недостаточного финансирования, у регионов при текущих объемах финансового обеспечения просто нет на это средств. Это значит, что у нас сейчас имеется более 967 млн га лесов, по которым мы не имеем достоверной информации. Это базовая проблема для лесной отрасли. За ней открываются другие, в том числе с незаконными рубками или лесными пожарами, но это основная проблема.
«Понять, чем мы владеем»
— Экономические потери от этих неучтенных лесов как-то можно оценить?
— Невозможно сейчас дать эту оценку, потому что сначала надо все-таки провести работу по лесоустройству, чтобы мы видели, о каких объемах идет речь. Есть такой управленческий принцип: ты не управляешь тем, что ты не измеряешь. Сейчас, прямо скажем, ситуация получается нехорошая с точки зрения того, что мы как власть не видим, чем управляем. Если у нас устарели данные по 85% лесов, мы ими не управляем. Понятно, что потери могут достигать миллиардов рублей.
По результатам нашего анализа мы направили в профильные ведомства — Минприроды и Рослесхоз — собственные предложения, в том числе по совершенствованию законодательства в части управления лесным хозяйством.
— Что предлагает Счетная палата?
— Мы предлагаем направить усилия на корректировку механизма организации и проведения лесоустроительных работ. Считаем, что нужно исключить бессистемность проведения таксации, а для этого определиться, где лесоустройство следует проводить в первоочередном порядке и какой способ таксации использовать.
По нашим подсчетам, для того чтобы понять, чем мы владеем, потребуется от 14 млрд рублей до 83 млрд в зависимости от способа проведения таксации (ежегодный объем финансирования лесного хозяйства составляет около 6,5 млрд рублей. — Ред. «Известий»).
То есть 83 млрд рублей — это идеальные условия, средства, необходимые для актуализации сведений о лесах в полном объеме — а это 967 млн га лесов — в действующих условиях организации лесоустроительных работ.
При этом, если определить приоритеты в работах по лесоустройству, в том числе определить зоны интенсивного использования лесов, объем бюджетных расходов может быть существенно сокращен.
Мы не призываем обязательно исходить из идеального сценария, можно начать с активных работ по лесоустройству там, где есть возможность потенциально привлечь инвестора, а уже от этих участков постепенно переходить к менее инвестиционно привлекательным лесным угодьям, которые будут рассмотрены во вторую очередь.
— В масштабах российского леса 85% — объем огромный. Сколько времени может потребоваться если не для завершения процесса таксации, то до выведения этих показателей на приемлемый уровень?
— Трудно сказать. Это зависит в том числе от объемов финансирования. Например, если четко расставить приоритеты, определить зоны интенсивного использования лесов, то, по предварительным подсчетам, данные о лесе могут быть актуализированы в максимальный срок до 10 лет.
«Нужно изыскать в бюджете эти деньги»
— Если говорить о механизме финансирования, то часть средств предполагается привлекать за счет частного капитала — например, тех же арендаторов?
— Да, но тут тоже есть вопросы. Я всё понимаю, я сам был губернатором, это, конечно, снижает нагрузку на бюджет.
Но тогда получается, что региональные власти должны быть абсолютно уверены в честности этого арендатора — в том, что он всё посчитает правильно и не попытается никакую часть увести в «серую» зону. Но, на мой взгляд, тут есть риски для государства. Конечно, дешевле для бюджета, чтобы таксацию провел сам арендатор, но нет никаких гарантий в том, что он сделает это честно. Потому что неактуальные данные о лесах, как правило, невыгодны для государства, но позволяют сэкономить средства арендаторам и извлечь дополнительную выгоду.
Во время проверки, например, мы обнаруживали случаи, когда запас древесины по одному из выделов, согласно материалам таксации, составлял 14 кубов на гектар, а фактический, реальный запас был 232 куба на гектар. То есть арендатор этого участка почти 95% леса мог вывести в «серую» зону.
Такие схемы можно будет исключить, когда мы будем понимать, сколько мы в реальности имеем. Наличие актуальных данных о лесах позволит эффективнее ими управлять. Оно, конечно, не решит проблему криминальных случаев, это вопросы скорее к правоохранительной системе, но по крайней мере сведет к минимуму риски возникновения таких вот прецедентов.
— Возможна схема, при которой арендатор оплачивает проведение работ, но осуществляются они государственными или муниципальными органами?
— Такой вариант тоже обсуждается. Это точно лучше, чем то, что происходит сегодня. Но я лично думаю, что нужно изыскать в бюджете эти деньги, чтобы провести работы полностью за счет государства. Чтобы государство — федеральные и региональные власти — в полной мере владело этой информацией. И тогда уже, приглашая арендатора, органы государственной или региональной власти будут понимать, о каких объемах леса идет речь, на какие условия тот может претендовать по договору.
— В январском отчете Счетной палаты, посвященном обороту и экспорту лесоматериалов, приводился опыт зарубежных стран, где часть лесов находится в частной собственности. У нас этот механизм предлагают испробовать в том числе при решении вопроса с сельскохозяйственными лесами, статус которых пока остается неопределенным. В том числе чтобы снять часть нагрузки с федерального и регионального бюджетов и создать конкурентные условия. Вы как относитесь к такой возможности?
— Я все-таки являюсь противником того, чтобы какие бы то ни было природные ресурсы уходили из публичной собственности. При этом я вполне рыночник, считаю, что частники могут и должны активно участвовать в процессе. Но есть другие варианты — это может быть аренда, может быть концессия, могут быть какие-то другие рыночные механизмы, но не полная передача собственности, потому что богатства должны оставаться в публичной собственности. Другое дело, что важно, чтобы при этом речь шла о долгосрочных отношениях с государством, чтобы арендатор понимал, что он может строить собственные планы, как-то развиваться.
— Сейчас в том числе озвучивается мнение о том, что раз регионы не справляются со своими полномочиями в отношении лесов, эти полномочия стоит вернуть на федеральный уровень. Я так понимаю, что вы сами, несмотря на все существующие проблемы, не одобряете такой вариант. Почему?
— Счетная палата — контрольный орган, мы не можем участвовать в решении таких вопросов, решение пусть принимает правительство и профильные министерства. Но нам это показалось некоторым управленческим метанием. Если забирать полномочия у регионов, тогда, наверное, стоило это сделать раньше — новый Лесной кодекс был принят в 2007 году, сложности стали очевидны уже в 2010–2012 годах. Вот тогда надо было решать.
Но мне лично кажется, что само по себе такое решение ни к чему не приведет, потому что за ним потребуется целый комплекс мер: например, если передавать полномочия, то кто будет управлять? Уже сейчас предлагаются разные варианты, ходят разговоры о создании госкорпорации или публично-правовой компании. В целом любое решение имеет право быть, но просто хотелось бы обойтись без метаний в этой сфере. Нам кажется, что, ужесточив контроль и развивая моменты, связанные с цифровизацией, без которой сейчас не обходится никакая отрасль, можно вывести на рабочий уровень и уже существующую конструкцию.
Со своей стороны мы все-таки предупредили коллег, что при отсутствии перспективного планирования и единой информационной базы данных, достаточного финансирования и наличия кадровых ресурсов можно передавать полномочия, можно не передавать, ничего не изменится.
Евгения Приемская
По материалам: “Известия”
